Sentenza n. 1540/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, sottoposta in precedenza alla misura cautelare del divieto di espatrio e privata dei documenti validi per l’espatrio, aveva ottenuto la revoca della misura cautelare penale e aveva presentato istanza amministrativa per la revoca della limitazione. Nel frattempo, il procedimento penale si era concluso con sentenza di applicazione della pena su richiesta delle parti, divenuta irrevocabile, con condanna a quattro anni di reclusione. L’esecuzione della pena era stata sospesa ai sensi dell’art. 656, comma 5, c.p.p. in attesa della decisione sull’istanza di affidamento in prova al servizio sociale. La Questura, con provvedimento del 18 febbraio 2025, aveva revocato il passaporto ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. d), della legge n. 1185/1967, ritenendo ostativa la pena detentiva ancora da espiare. Con il primo motivo la ricorrente ha dedotto l’illegittimità dell’automatica applicazione della disciplina sui passaporti, sostenendo che la revoca del divieto di espatrio disposta dal giudice penale avrebbe già consentito il rilascio dei documenti e che la sospensione dell’esecuzione della pena, con pendenza dell’istanza di affidamento in prova, avrebbe escluso il presupposto della revoca amministrativa. Con il secondo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 2 del Protocollo n. 4 CEDU, sostenendo che il divieto generale e quasi automatico di espatrio nei confronti del condannato non ancora riabilitato costituirebbe una restrizione non necessaria e sproporzionata della libertà di circolazione.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha qualificato il diniego, il ritiro e il mancato rinnovo del passaporto previsti dalla legge n. 1185/1967 come misure amministrative vincolate, applicabili quando l’interessato debba espiare una pena restrittiva della libertà personale. La Questura ha quindi correttamente applicato l’art. 3, comma 1, lett. d), poiché la ricorrente era ancora tenuta a espiare la pena detentiva irrevocabile di quattro anni. La revoca della misura cautelare penale del divieto di espatrio non incide sul diverso presupposto della misura amministrativa: il divieto di espatrio cautelare mira a evitare la sottrazione al processo, mentre la revoca del passaporto assicura l’esecuzione della pena ormai definita. Neppure la sospensione dell’esecuzione della pena e la pendenza dell’istanza di affidamento in prova fanno venir meno il presupposto legale, perché l’istanza potrebbe essere respinta e, comunque, la pena resta da espiare; consentire l’espatrio in tale fase esporrebbe al rischio di elusione dell’esecuzione. Eventuali autorizzazioni a recarsi all’estero nell’ambito dell’affidamento in prova rientrano nella competenza del giudice penale. Il TAR ha inoltre escluso il contrasto con l’art. 2 del Protocollo n. 4 CEDU, ritenendo la misura prevista dalla legge, ragionevole, proporzionata e idonea a tutelare preventivamente l’effettività dell’esecuzione della pena e l’ordine pubblico. Spese compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, lett. d), l. 1185/1967

  d) coloro che debbano espiare una pena restrittiva della libertà personale o soddisfare una multa o ammenda, salvo per questi ultimi il nulla osta dell'autorità che deve curare l'esecuzione della sentenza, sempreché la multa o l'ammenda non siano già state convertite in pena restrittiva della libertà personale, o la loro conversione non importi una pena superiore a mesi 1 di reclusione o 2 di arresto

  La disposizione introduce una causa ostativa vincolante al rilascio del passaporto quando l’interessato debba ancora espiare una pena restrittiva della libertà personale.

• art. 12 l. 1185/1967

  Il passaporto è ritirato, a cura di una delle autorità indicate all'articolo 5, quando sopravvengono circostanze che ai sensi della presente legge ne avrebbero legittimato il diniego.

  Il passaporto può essere ritirato o revocato quando sopravvenga una situazione che avrebbe legittimato il diniego del rilascio, tra cui la sussistenza di una pena detentiva da espiare.

• art. 5 l. 1185/1967

  Richiamato dal giudice quanto alle autorità competenti al ritiro del passaporto.

• art. 2 d.P.R. 649/1974

  Richiamato nel quadro normativo delle disposizioni concernenti i documenti validi per l’espatrio; il giudice ne esclude il contrasto con la libertà di circolazione garantita dalla CEDU.

• art. 656, comma 5, c.p.p.

  La sospensione dell’ordine di esecuzione per consentire la richiesta di una misura alternativa alla detenzione non elimina il fatto che la pena definitiva resti ancora da espiare e non fa venir meno la causa ostativa al passaporto.

• art. 2 Protocollo n. 4 CEDU

  la libertà di circolazione “non può essere oggetto di restrizioni diverse da quelle che sono previste dalla legge e che costituiscono, in una società democratica, misure necessarie alla sicurezza nazionale, alla pubblica sicurezza, al mantenimento dell'ordine pubblico, alla prevenzione delle infrazioni penali, alla protezione della salute o della morale o alla protezione dei diritti e libertà altrui”

  La revoca del passaporto è compatibile con la libertà di circolazione perché ha base legale ed è ritenuta necessaria, ragionevole e proporzionata per garantire l’effettiva esecuzione della pena detentiva.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Applicato per disporre l’oscuramento delle generalità della parte interessata.

• artt. 5 e 6 Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamati, unitamente alla normativa nazionale sulla privacy, a fondamento dell’oscuramento delle generalità.

Massime di principio

• Il diniego, il ritiro o la revoca del passaporto costituiscono misure amministrative vincolate quando l’interessato debba ancora espiare una pena restrittiva della libertà personale irrevocabilmente inflitta.
• La revoca giudiziale della misura cautelare penale del divieto di espatrio non impedisce l’applicazione della distinta misura amministrativa di revoca o diniego del passaporto, perché le due misure perseguono finalità diverse: la prima assicura la disponibilità dell’indagato o imputato rispetto al processo, mentre la seconda garantisce l’esecuzione della pena definitiva.
• La sospensione dell’esecuzione della pena disposta per consentire la richiesta di una misura alternativa alla detenzione non fa venir meno la causa ostativa al rilascio o al mantenimento del passaporto, finché la pena resta da espiare e l’istanza di misura alternativa non sia definita in senso favorevole.
• La revoca del passaporto fondata sulla necessità di assicurare l’esecuzione di una pena detentiva è compatibile con l’art. 2 del Protocollo n. 4 CEDU quando abbia base legale e risulti idonea, necessaria e proporzionata a prevenire la sottrazione del condannato all’esecuzione della pena.
• Le eventuali esigenze di espatrio del condannato ammesso a una misura alternativa alla detenzione devono essere valutate dal giudice penale competente nell’ambito della misura alternativa e non possono imporre all’autorità amministrativa il rilascio del passaporto in presenza della causa ostativa prevista dalla legge.

Come è indicizzato