Sentenza n. 1526/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, azienda mista, aveva chiesto un contributo per coltivazioni biologiche, dichiarando che le superfici biologiche e quelle convenzionali erano separate da una capezzagna. La Regione ha ritenuto non soddisfatto il requisito del bando relativo alla separazione fisica tra le unità produttive biologiche e non biologiche e ha negato il finanziamento. Con il primo motivo è stata dedotta la violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990, sostenendo che il diniego finale fosse fondato su una ragione nuova e diversa rispetto al preavviso di rigetto: inizialmente sarebbe stata contestata l’inesistenza della separazione, mentre nel provvedimento finale ne sarebbe stata affermata l’insufficienza per larghezza e permanenza. Con il secondo motivo sono state dedotte la violazione e falsa applicazione del par. 10.2 del bando e l’eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e difetto di motivazione. La ricorrente ha sostenuto che il bando non stabilisse specifici requisiti di larghezza e permanenza della fascia di separazione, che la capezzagna costituisse una fascia tampone o una strada idonea, che la coltivazione di erba medica non comportasse rischi di contaminazione e che la Regione avrebbe dovuto effettuare un sopralluogo diretto, anziché basarsi sulle ortofoto.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Quanto alla violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990, ha ritenuto che tra il preavviso e il diniego finale non vi fosse una sostanziale modifica della ragione ostativa: entrambe le determinazioni riguardavano l’inidoneità della separazione fisica tra colture biologiche e convenzionali. L’Amministrazione poteva precisare e integrare nel provvedimento finale le ragioni già delineate nel preavviso, anche per confutare le osservazioni dell’interessata, senza dover riprodurre letteralmente la motivazione iniziale; era vietata soltanto l’introduzione di motivi del tutto nuovi, non ricorrenti nel caso concreto. Quanto al secondo motivo, il Collegio ha ritenuto legittima la valutazione regionale secondo cui il requisito del bando richiedeva una separazione effettiva e adeguata a prevenire contaminazioni, mediante fasce tampone, siepi, filari o strade. La capezzagna, per le sue ridotte dimensioni, la conformazione irregolare e la natura sterrata e variabile, non era equiparabile a una fascia tampone o a una strada idonea. Neppure la coltivazione di erba medica escludeva il rischio di contaminazione, poiché la particella era soggetta a rotazione con il mais, coltura che può richiedere prodotti fitosanitari, e comunque l’erba medica non era una coltura biologica soggetta a specifiche limitazioni o sistemi di tracciamento. La verifica tramite ortofoto è stata ritenuta sufficiente; il sopralluogo non era necessario, essendo previsto dal bando solo quando occorrente e risultando le immagini chiare e univoche. Il TAR ha inoltre rilevato che il controllo istruttorio ex ante non è assimilabile ai controlli ex post effettuati in loco sugli ammessi, e che la valutazione tecnica regionale, non irragionevole né illogica, non era sindacabile. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  nessuna citazione testuale riportata

  Il preavviso di rigetto deve consentire il contraddittorio sulle ragioni ostative, ma non è richiesta una perfetta identità testuale tra preavviso e provvedimento finale. L’Amministrazione può precisare le ragioni già prospettate e aggiungere motivi conseguenti alle osservazioni dell’interessato, non potendo invece introdurre ragioni completamente nuove.

• par. 10.2, lett. a, del bando Misura 11 «Agricoltura biologica»

  le aziende miste devono essere costituite da unità di produzione biologica separate e distinguibili dalle unità non biologiche; la separazione deve essere garantita attraverso barriere verticali, quali fasce tampone, siepi o filari, oppure barriere orizzontali, come le strade

  Il requisito della separazione deve essere interpretato in modo effettivo e rigoroso, in funzione della prevenzione della contaminazione tra colture biologiche e convenzionali.

• par. 13.1 del bando Misura 11 «Agricoltura biologica»

  il sopralluogo in fase istruttoria è previsto solo se necessario

  In una procedura di massa l’Amministrazione può basarsi su documentazione e ortofoto quando queste consentano una valutazione chiara, senza essere obbligata a effettuare un sopralluogo diretto.

• par. 16.2 del bando Misura 11 «Agricoltura biologica»

  controllo in loco su un campione pari ad almeno il 5% degli ammessi a finanziamento

  Il controllo in loco successivo sugli ammessi è una verifica ex post distinta dalla valutazione ex ante dei requisiti di ammissione e non rende necessario un sopralluogo in ogni fase istruttoria.

• considerando n. 19 regolamento (UE) 2018/848

  le aziende che includono sia unità gestite secondo norme di produzione biologica sia unità gestite secondo norme di produzione non biologica dovrebbero essere ammesse a determinate condizioni, tra cui, in particolare, quella di una chiara ed effettiva separazione tra le unità di produzione biologica, in conversione e non biologica e tra i prodotti ottenuti da tali unità

  La disciplina europea richiede una separazione chiara ed effettiva tra unità biologiche e non biologiche, giustificando un’applicazione rigorosa del requisito del bando.

Massime di principio

• Nel procedimento di concessione di contributi, la motivazione del provvedimento finale non deve coincidere letteralmente con quella del preavviso di rigetto: l’Amministrazione può precisare le ragioni già prospettate e confutare le osservazioni dell’interessato, purché non introduca motivi ostativi completamente nuovi e non riconducibili allo schema già comunicato.
• Quando un bando per aiuti all’agricoltura richiede la separazione tra unità produttive biologiche e convenzionali, la separazione deve essere effettiva, chiara e idonea a prevenire il rischio di contaminazione; una mera striscia di terreno irregolare e soggetta a modificazioni stagionali non è automaticamente equiparabile a una fascia tampone o a una strada prevista dalla lex specialis.
• La verifica dei requisiti di ammissione a un finanziamento, svolta ex ante, può implicare valutazioni tecniche e prognostiche; il giudice amministrativo può sindacarle solo in presenza di manifesta irragionevolezza, illogicità, travisamento o carenza istruttoria, non potendo sostituire la propria valutazione a quella dell’Amministrazione.
• In una procedura di massa, il sopralluogo diretto non è necessario quando la documentazione acquisita, comprese le ortofoto, consenta una ricostruzione chiara dei fatti e il bando preveda il sopralluogo soltanto ove occorrente. Il controllo in loco ex post sugli ammessi non si identifica con la verifica istruttoria ex ante dei requisiti di ammissione.

Come è indicizzato