Sentenza n. 7287/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La concorrente, iscritta alla Categoria 1 dell’Albo Nazionale Gestori Ambientali in classe B e alla sottocategoria D7 in classe E, è stata esclusa perché la stazione appaltante ha interpretato il par. 6.1, lett. b.1), del disciplinare come prescrittivo della classe D anche per la sottocategoria D7. In primo grado la società ha contestato tale lettura, sostenendo che la classe D richiesta per la Categoria 1 è riferita alla popolazione servita e non può essere automaticamente trasferita alle sottocategorie, le cui classi sono parametrate alle quantità annue di rifiuti; la clausola sarebbe ambigua e l’interpretazione espulsiva integrerebbe ex post la lex specialis, in violazione della tassatività delle cause di esclusione, della stretta interpretazione e del favor partecipationis. Ha inoltre dedotto l’estraneità della D7 alle prestazioni descritte nel capitolato e la sproporzione del requisito; in subordine, ha invocato la possibilità di ricorrere al subappalto sulla base della dichiarazione contenuta nel DGUE. Il TAR ha respinto il ricorso. In appello l’impresa ha censurato la valutazione di chiarezza della clausola, la qualificazione della stessa come immediatamente escludente e il conseguente rilievo della tardività dell’impugnazione rispetto alla pubblicazione del bando del 18 dicembre 2025; ha ribadito l’autonomia dei criteri di classificazione demografico e quantitativo e l’impossibilità di integrare postumamente la lex specialis. Ha inoltre contestato l’argomento del TAR sulla presenza di laghi e corsi d’acqua nel territorio, deducendo che il capitolato non contempla prestazioni D7, e ha censurato la valutazione della dichiarazione di subappalto. L’Amministrazione ha sostenuto che la clausola richiedeva chiaramente la classe D per tutte le tipologie della Categoria 1 e che il requisito rientrava nella discrezionalità della stazione appaltante.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello, riformato la sentenza del TAR e accolto il ricorso di primo grado, annullando la determinazione di esclusione. Ha ritenuto fondati il primo e il secondo motivo d’appello nella parte relativa all’ambiguità della clausola. La classe D della Categoria 1 è parametrata alla popolazione servita, mentre la classe D della sottocategoria D7 è parametrata alle quantità annue di rifiuti: le due classificazioni non sono omogenee né automaticamente sovrapponibili. La formulazione «comprendente tutte le tipologie contenute» ammette più interpretazioni plausibili e non consente di stabilire con certezza che la classe D debba essere posseduta per ciascuna sottocategoria; inoltre, il disciplinare specificava espressamente il parametro quantitativo per altre categorie, mentre non lo faceva per la D7. In assenza di indicazioni univoche negli atti di gara circa prestazioni riconducibili alla D7, la stazione appaltante non poteva applicare la lettura più restrittiva e fondare su di essa l’esclusione: in caso di clausola ambigua doveva preferirsi l’interpretazione favorevole alla partecipazione e coerente con il principio del risultato. L’annullamento è stato disposto senza necessità di decidere autonomamente i motivi relativi alla proporzionalità concreta del requisito e alla dichiarazione di subappalto. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 9 D.M. 120/2014

  La categoria 1, di cui all’articolo 8, comma 1, lettera a) (raccolta e trasporto di rifiuti urbani), è suddivisa nelle seguenti classi, a seconda che la popolazione complessivamente servita sia

  Le classi della Categoria 1 sono determinate in base alla popolazione complessivamente servita, mentre le classi delle sottocategorie considerate sono fondate sulla quantità annua di rifiuti gestiti; i due criteri non sono automaticamente sovrapponibili.

• art. 9, comma 6, D.M. 120/2014

  Secondo l’art. 9, comma 6, “Il Comitato nazionale può individuare specifiche e singole attività rientranti nell'ambito delle categorie d’iscrizione di cui all'articolo 8 normandole in sottocategorie. Ai fini dell'iscrizione nella categoria 1 di cui all'articolo 8, comma 1, lettera a), il Comitato nazionale può individuare sottocategorie le cui classi d'iscrizione sono basate sulla quantità annua di rifiuti complessivamente gestita”.

  La disposizione consente di articolare la Categoria 1 in sottocategorie con classi basate sulla quantità annua gestita, criterio distinto da quello demografico adottato per le classi della Categoria 1.

• art. 1, commi 6 e 7, Delibera Comitato nazionale Albo gestori ambientali n. 5/2016

  “L’iscrizione nella categoria 1 per lo svolgimento dell’attività di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani di cui al comma 1, in una determinata classe, ricomprende anche le attività di cui alla stessa classe o classe inferiore delle sottocategorie individuate all’allegato ”D” ” (art. 1, comma 6), fermo restando che “L’impresa iscritta o che intende iscriversi in una determinata classe della categoria 1 per l’attività di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani di cui al comma 1, può iscriversi, se in possesso dei previsti requisiti, nelle classi superiori di una o più sottocategorie” (art. 1, comma 7).

  L’iscrizione in una classe della Categoria 1 ricomprende le attività delle sottocategorie nella stessa classe o in una classe inferiore, ma l’iscrizione in classi superiori delle sottocategorie costituisce un’iscrizione ulteriore; ciò conferma che le classi non seguono un parallelismo necessario.

Massime di principio

• Quando una clausola di gara è oggettivamente ambigua e ammette più interpretazioni plausibili, deve essere preferita, quale criterio interpretativo residuale, quella che favorisce la più ampia partecipazione, anziché quella che introduce una restrizione espulsiva.
• Un requisito formulato con riferimento a una categoria professionale e a una classe determinata secondo un parametro specifico non può essere automaticamente esteso alle sottocategorie le cui classi sono basate su un parametro diverso, se la lex specialis non lo prescrive in modo chiaro ed espresso.
• La menzione delle tipologie ricomprese in una categoria non basta, da sola, a imporre per ciascuna sottocategoria la medesima classe richiesta per la categoria principale, quando il testo non chiarisce il criterio dimensionale applicabile.
• La stazione appaltante non può fondare un’esclusione su un’interpretazione restrittiva di una clausola ambigua, né integrare in via interpretativa la lex specialis aggiungendo un requisito non chiaramente rintracciabile nel suo testo.

Come è indicizzato