Sentenza n. 1300/2026 - Palermo, Sezione 5

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il diniego delle istanze di condono presentate ai sensi della l. n. 724/1994 e della l. n. 326/2003, l'ordinanza di demolizione relativa al villino e ad ulteriori manufatti, gli atti di accertamento dell'inottemperanza, la sanzione pecuniaria, il provvedimento di acquisizione al patrimonio comunale e gli atti consequenziali. Ha dedotto, anzitutto, la nullità delle notificazioni del diniego di condono e dell'ordinanza di demolizione, eseguite ai sensi dell'art. 140 c.p.c., per l'assenza o l'inadeguata attestazione del deposito presso la casa comunale, dell'affissione dell'avviso e dell'invio della raccomandata informativa, nonché per la mancanza dell'avviso di ricevimento o dell'identificazione della raccomandata. Ha censurato il diniego di condono per violazione dei principi di legalità, collaborazione e proporzionalità, sostenendo che l'Amministrazione avrebbe subordinato la sanatoria del villino alla demolizione di opere ulteriori e autonome e avrebbe assegnato un termine irragionevole per l'integrazione documentale. Ha dedotto l'illegittimità derivata degli atti successivi, la natura pertinenziale delle opere e l'erronea applicazione della sanzione demolitoria, il difetto di motivazione e istruttoria dell'acquisizione dell'intero lotto, l'applicazione retroattiva della sanzione pecuniaria, la violazione del ne bis in idem e l'omessa comunicazione di avvio del procedimento. Con i motivi aggiunti ha impugnato il successivo provvedimento di acquisizione, immissione in possesso e sgombero, deducendone l'illegittimità derivata, la duplicazione dell'acquisizione, il difetto di attribuzione per il riferimento a un ordine demolitorio penale, l'assenza di criteri per l'estensione dell'acquisizione e la violazione del contraddittorio.

La decisione

Il TAR ha accolto parzialmente il ricorso. Ha ritenuto nulle le notificazioni del diniego di condono e dell'ordinanza di demolizione perché le relate non attestavano puntualmente tutti gli adempimenti dell'art. 140 c.p.c.; inoltre, per il diniego, l'avviso di ricevimento non consentiva di riferire con certezza la raccomandata all'atto e, per l'ordinanza di demolizione, mancava del tutto. La nullità della notificazione non ha inciso sulla validità intrinseca degli atti, ma ha impedito la loro legale conoscenza e, quindi, la decorrenza del termine per ottemperare all'ordine di demolizione. Per tale ragione sono stati annullati l'accertamento dell'inottemperanza, il successivo provvedimento di acquisizione al patrimonio comunale e la sanzione pecuniaria correlata all'inottemperanza; sono stati accolti anche i motivi aggiunti contro il provvedimento di acquisizione, che presupponeva un'inottemperanza non validamente configurabile. Sono state invece respinte le censure contro il diniego di condono e l'ordinanza di demolizione. Il diniego è stato ritenuto legittimo perché la mancata integrazione documentale entro il termine di tre mesi previsto dall'art. 39, comma 4, della l. n. 724/1994 costituisce causa autonoma di improcedibilità o decadenza dell'istanza; la richiesta di proroga era generica e non adeguatamente motivata. L'ordinanza di demolizione è stata ritenuta legittima perché il portale con torre, il gazebo e la piscina interrata, per dimensioni, struttura e autonomia funzionale, non erano pertinenze urbanistiche, ma nuove costruzioni soggette a permesso di costruire e, in mancanza, alla demolizione ai sensi dell'art. 31 d.P.R. n. 380/2001. Il motivo sulla mancata comunicazione di avvio del procedimento è stato respinto, trattandosi di attività repressiva vincolata e comunque operando l'art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990. Le ulteriori censure sono state assorbite o respinte. Le spese sono state integralmente compensate per reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 140 c.p.c.

  Il procedimento notificatorio si articola in tre adempimenti essenziali: il deposito della copia dell’atto presso la casa comunale; l’affissione dell’avviso di avvenuto deposito, in busta chiusa e sigillata, alla porta dell’abitazione, dell’ufficio o dell’azienda del destinatario; l’invio al destinatario di una raccomandata con avviso di ricevimento, recante comunicazione dell’avvenuto deposito.

  La notificazione ex art. 140 c.p.c. richiede la puntuale attestazione di tutti gli adempimenti e la prova dell'invio e dell'esito della raccomandata informativa; l'omissione o l'incertezza su tali elementi determina la nullità della notificazione.

• art. 139 c.p.c.

  Rileva quale presupposto del procedimento di notificazione ex art. 140 c.p.c., in relazione all'irreperibilità temporanea delle persone indicate dalla norma.

• art. 39, comma 4, l. n. 724/1994

  Il termine di tre mesi per produrre la documentazione richiesta nell'ambito del procedimento di condono ha natura perentoria; la mancata integrazione determina l'improcedibilità o la decadenza dell'istanza e legittima il diniego.

• art. 31 d.P.R. n. 380/2001

  Consente l'ingiunzione di demolizione delle nuove costruzioni realizzate in assenza di permesso di costruire e disciplina le conseguenze dell'inottemperanza, tra cui l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001

  È stato richiamato quale base della sanzione amministrativa pecuniaria connessa all'inottemperanza all'ordine di demolizione; nel caso concreto la sanzione è stata annullata perché mancava una valida conoscenza dell'ordine e quindi il presupposto dell'inottemperanza.

• art. 3, comma 1, lett. e), d.P.R. n. 380/2001

  Le opere di consistenza e autonomia tali da determinare una stabile trasformazione del territorio rientrano nella nuova costruzione e richiedono il permesso di costruire.

• art. 3, comma 1, lett. e.6), d.P.R. n. 380/2001

  Il parametro del 20% del volume dell'edificio principale è rilevante per qualificare alcuni interventi pertinenziali come nuove costruzioni, ma il suo rispetto non è da solo sufficiente a dimostrare la natura pertinenziale, dovendo ricorrere anche accessorietà, marginalità e modesta entità.

• art. 7 l. n. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio non determina l'illegittimità dell'ordinanza repressiva edilizia quando l'attività amministrativa è vincolata e la partecipazione non avrebbe potuto incidere sul contenuto finale.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  L'omissione della comunicazione di avvio è irrilevante quando l'Amministrazione dimostri la natura vincolata del provvedimento e non sia dimostrato che il suo contenuto avrebbe potuto essere diverso.

• art. 9 l.r. n. 7/2019

  È stato richiamato dal ricorrente in relazione all'obbligo di comunicazione di avvio del procedimento, ma la censura è stata respinta per la natura vincolata dell'attività repressiva.

Massime di principio

• La notificazione di un provvedimento amministrativo eseguita ai sensi dell'art. 140 c.p.c. è nulla quando la relata non attesta specificamente il deposito presso la casa comunale, l'affissione dell'avviso e l'invio della raccomandata informativa, oppure quando non sia comprovato l'inoltro e l'esito della raccomandata mediante elementi riferibili con certezza all'atto notificato.
• La nullità della notificazione, in quanto attinente alla fase integrativa dell'efficacia, non determina di per sé l'invalidità intrinseca del provvedimento amministrativo, ma impedisce la legale conoscenza dell'atto e può rendere illegittimi gli atti successivi che presuppongono il decorso di un termine decorrente dalla notificazione.
• L'accertamento dell'inottemperanza a un'ordinanza di demolizione e le conseguenti acquisizione gratuita e sanzione pecuniaria presuppongono che il destinatario abbia avuto valida conoscenza dell'ordine e abbia avuto la possibilità di adempiere nel termine di legge; in mancanza, tali atti sono illegittimi.
• Nel procedimento di condono edilizio, la mancata produzione della documentazione richiesta entro il termine perentorio previsto dall'art. 39, comma 4, della l. n. 724/1994 determina l'improcedibilità o la decadenza dell'istanza e legittima il diniego, salvo proroga in casi eccezionali e in presenza di una richiesta congruamente motivata.
• La pertinenza urbanistica ha una nozione più restrittiva di quella civilistica: l'opera deve essere di modesta entità, priva di autonoma destinazione e di significativa incidenza sul carico urbanistico, senza creare nuovo volume o superficie utile e con funzione strettamente accessoria rispetto al fabbricato principale.
• Le opere di rilevanti dimensioni, dotate di autonomia funzionale o idonee a determinare una trasformazione stabile del territorio, costituiscono nuove costruzioni soggette a permesso di costruire e, se realizzate senza titolo, alla sanzione demolitoria; chi invoca la natura pertinenziale deve dimostrarne puntualmente i presupposti.

Come è indicizzato