Sentenza n. 956/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, quale gestore di uno chalet-ristorante, ha impugnato le ordinanze comunali nn. 145 e 147 del 2023, la diffida ex art. 35 d.P.R. 380/2001, l’ordinanza n. 186 del 2023 di demolizione e ripristino, nonché verbali e atti presupposti. Ha dedotto: la nullità o illegittimità degli atti per erronea qualificazione come demaniale dell’area interessata, sostenendo che alcune opere insistessero su area privata e lamentando la mancata riapertura dell’istruttoria sulla proprietà; l’avvenuta autorizzazione di parte delle opere contestate; l’irrilevanza edilizia e demaniale di ulteriori opere, ritenute mobili, facilmente sgomberabili o conformi agli strumenti urbanistici; l’illegittimità dell’istruttoria fondata su verbali di accertamento non definitivi, poiché erano stati presentati scritti difensivi ai sensi della l. 689/1981; l’illegittimità delle ordinanze nn. 145 e 147, per difetto dei presupposti e della motivazione, con particolare riferimento all’asserita inottemperanza alla precedente ordinanza n. 128/2021 e al divieto di somministrazione tramite truck dotato di gazebo; infine, l’erroneità del verbale di sopralluogo del 2 ottobre 2023, che avrebbe attestato la permanenza di gazebo e pavimentazione nonostante il loro asserito smontaggio. La domanda cautelare è stata rinunciata. In udienza la ricorrente ha dichiarato la sopravvenuta carenza di interesse all’annullamento, insistendo sull’accertamento dell’illegittimità degli atti ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., anche in funzione risarcitoria.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse le domande di annullamento e ha esaminato, respingendola, la domanda di accertamento dell’illegittimità ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a. Il primo motivo è stato respinto perché la questione della demanialità della particella indicata dalla ricorrente era già stata definita con giudicato formatosi su una precedente sentenza del TAR, confermata dal Consiglio di Stato, e non poteva essere rimessa in discussione per la mera proposizione di distinti ricorsi da parte del gestore e della proprietaria dell’azienda. Il secondo e il terzo motivo sono stati respinti sulla base degli accertamenti comunali, dai quali risultavano difformità delle opere rispetto ai titoli acquisiti. Il quarto motivo è stato respinto perché l’ordinanza di demolizione non risultava fondata su verbali di accertamento di violazioni amministrative; inoltre, la presentazione di scritti difensivi ai sensi della l. 689/1981 non esclude l’efficacia fidefacente dei verbali redatti da pubblici ufficiali, fino a querela di falso. Il quinto motivo è stato respinto: l’ordinanza n. 145/2023 traeva origine dalla precedente ordinanza n. 128/2021, mai impugnata, con la quale era stato vietato l’ampliamento della superficie di somministrazione, e i successivi sopralluoghi avevano accertato l’inottemperanza. L’ordinanza n. 147/2023 era invece giustificata dal parere negativo dell’ufficio demanio, secondo cui l’attività tramite truck e gazebo comportava un uso non conforme del litorale e degli spazi oggetto di concessione demaniale. Il richiamo delle ordinanze nella diffida ex art. 35 d.P.R. 380/2001 è stato ritenuto irrilevante, poiché la diffida ha natura non provvedimentale e non autonomamente lesiva. Il sesto motivo è stato respinto perché rivolto contro un atto endoprocedimentale, ossia il verbale di constatazione, la cui contestazione deve avvenire nei modi previsti per gli atti fidefacenti. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità della vicenda; il contributo unificato, se versato, è rimasto a carico della ricorrente.

Norme richiamate

• art. 35 d.P.R. 380/2001

  La diffida prevista dalla disposizione, nel caso esaminato, è stata considerata atto non provvedimentale e non autonomamente lesivo; il suo richiamo di precedenti ordinanze non determina autonoma lesività.

• art. 17-ter r.d. 773/1931

  Quando è accertata una violazione prevista dall’art. 17 bis, commi 1 e 2

  La ricorrente ne aveva dedotto l’erronea applicazione, ma il motivo è stato respinto perché l’ordinanza di cessazione era fondata sull’accertata inottemperanza a una precedente ordinanza di divieto mai impugnata.

• art. 19, comma 3, l. 241/1990

  Richiamato quale fondamento del divieto di prosecuzione dell’attività segnalata; il provvedimento è stato ritenuto legittimo in relazione all’uso non conforme del demanio e degli spazi in concessione.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Consente la prosecuzione del giudizio ai fini dell’accertamento dell’illegittimità dell’atto quando viene meno l’interesse all’annullamento; nel caso concreto la domanda è stata esaminata e respinta perché non è emersa alcuna illegittimità.

• art. 2700 c.c.

  I verbali redatti dal pubblico ufficiale fanno fede, fino a querela di falso, della provenienza e dei fatti attestati; la presentazione di scritti difensivi ex l. 689/1981 non ne elimina l’efficacia fidefacente.

• art. 221 c.p.c.

  La contestazione dell’efficacia fidefacente dei verbali di pubblico ufficiale deve essere proposta mediante querela di falso; la censura amministrativa ordinaria del verbale endoprocedimentale non è sufficiente.

• art. 32 cod. nav.

  Richiamato dalla ricorrente in relazione all’accertamento della demanialità dell’area; la relativa questione è stata ritenuta coperta da giudicato.

• art. 689/1981

  La presentazione di scritti difensivi nell’ambito del procedimento sanzionatorio non impedisce di utilizzare i verbali di pubblico ufficiale come atti fidefacenti fino a querela di falso.

Massime di principio

• Quando viene meno l’interesse all’annullamento, il giudice amministrativo può esaminare la domanda di accertamento dell’illegittimità ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a.; tale domanda deve comunque essere respinta se, all’esito dell’esame delle censure, non emerge alcuna illegittimità dell’atto impugnato.
• La questione relativa alla natura demaniale o privata di un’area non può essere nuovamente dedotta in un distinto giudizio quando sia già stata definita con sentenza passata in giudicato, anche se il nuovo ricorso è proposto da un soggetto diverso ma collegato alla precedente controversia e riguarda il medesimo atto.
• Gli accertamenti contenuti nei verbali redatti da pubblici ufficiali conservano efficacia fidefacente fino a querela di falso; la mera presentazione di scritti difensivi nel procedimento disciplinato dalla l. 689/1981 non ne sospende né ne elimina tale efficacia.
• La difformità delle opere rispetto ai titoli edilizi legittimamente acquisiti costituisce presupposto sufficiente per respingere le contestazioni rivolte contro un ordine di demolizione, quando tale difformità risulti dagli accertamenti comunali e non sia adeguatamente superata dal ricorrente.
• Un atto endoprocedimentale privo di autonoma lesività, quale un verbale di sopralluogo o di constatazione, non è autonomamente impugnabile; le contestazioni relative alla sua efficacia fidefacente devono essere proposte mediante gli strumenti processuali propri, inclusa la querela di falso quando ne ricorrano i presupposti.

Come è indicizzato