Sentenza n. 9735/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato l’avviso pubblico per l’affidamento delle concessioni demaniali marittime, deducendo: la mancata previsione di un adeguato indennizzo per gli investimenti non ammortizzati dei gestori uscenti e l’indeterminatezza delle relative modalità di quantificazione; l’illegittima durata annuale o stagionale delle concessioni, con eventuale rinnovo per ulteriori due annualità, in violazione della durata minima quinquennale prevista dall’art. 4 della l. n. 118/2022; l’omessa richiesta di un piano economico-finanziario; l’illegittima introduzione di una royalty sul fatturato quale componente dell’offerta economica, in aggiunta al canone; la genericità e uniformità dei criteri di valutazione rispetto alla diversa natura dei lotti, nonché l’indeterminatezza della consistenza dei beni e delle opere da realizzare. Sono stati dedotti violazione e falsa applicazione della l. n. 118/2022 e del d.l. n. 131/2024, violazione della normativa regionale, difetto di istruttoria e motivazione, erronea presupposizione, illogicità, ingiustizia manifesta e violazione dei principi di buon andamento, imparzialità e concorrenza. Roma Capitale ha eccepito l’inammissibilità per mancata impugnazione di clausole immediatamente escludenti e ha sostenuto la legittimità della gara-ponte, motivata dall’assenza di concessioni in essere, dalla mancata approvazione del PUA e dall’esigenza di assicurare la continuità dei servizi nelle more delle procedure ordinarie previste dalla disciplina statale.

La decisione

Il TAR ha ritenuto ammissibile l’impugnazione immediata con riferimento alle clausole concernenti durata e royalty, perché riguardanti elementi essenziali della concessione e produttive di una lesione attuale dell’interesse dell’operatore a concorrere per un bene della vita avente caratteristiche giuridiche diverse. Ha tuttavia respinto nel merito le relative censure. La disciplina statale sulle concessioni demaniali marittime è immediatamente applicabile e prevale sulle discipline regionali incidenti sulle modalità di scelta del contraente; tuttavia, nella peculiare situazione del litorale romano, caratterizzata dall’assenza di concessioni in essere e dalla necessità di garantire la continuità dei servizi, Roma Capitale poteva indire una gara-ponte di durata limitata, funzionale all’ordinata programmazione delle procedure di affidamento di più lunga durata. La mancata approvazione del PUA e l’assenza di decreti attuativi non legittimavano di per sé la disapplicazione della disciplina statale, ma non rendevano illegittima la gara-ponte concretamente indetta. La mancata previsione del piano economico-finanziario è stata ritenuta coerente con la durata predeterminata e limitata della concessione, nonché con la previsione di una verifica di congruità dell’offerta. La royalty sul fatturato è stata ritenuta non palesemente irragionevole: essa costituisce una modalità flessibile di valorizzazione economica del bene demaniale, parametrata ai ricavi effettivi, distinta dal canone e idonea ad aumentare la redditività del bene a favore dell’erario. Le censure sull’indennizzo sono state dichiarate inammissibili o comunque non accoglibili, poiché nel caso concreto non vi erano concessionari uscenti, ma occupanti sine titulo. Sono state inoltre respinte le doglianze sull’indeterminatezza dei lotti e dei criteri tecnici, poiché le schede, le planimetrie e la documentazione allegata fornivano informazioni sufficienti e il sopralluogo era consentito; i criteri tecnici, pur ampi, erano specificati nell’avviso e coerenti con la discrezionalità tecnica dell’amministrazione. Il ricorso è stato quindi in parte dichiarato inammissibile e in parte respinto, con integrale compensazione delle spese.

Norme richiamate

• artt. 3 e 4 l. 5 agosto 2022, n. 118

  L’art. 4 disciplina i contenuti del bando, i criteri di aggiudicazione, la durata delle concessioni e l’indennizzo in favore del concessionario uscente.

  La disciplina statale costituisce il quadro uniforme e cogente per le procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime, ma consente, nella peculiare situazione dell’assenza di concessioni in essere e dell’esigenza di continuità dei servizi, una gara-ponte temporanea funzionale alla successiva procedura ordinaria.

• art. 1 d.l. 16 settembre 2024, n. 131, conv. con modif. dalla l. 14 novembre 2024, n. 166

  Il nuovo art. 4 della l. n. 118/2022 stabilisce termini, contenuti del bando, criteri di aggiudicazione e indennizzo del concessionario uscente.

  La novella ha disciplinato direttamente le procedure di affidamento, rendendo immediatamente applicabile il nuovo modulo concorrenziale senza necessità di ulteriori atti attuativi, salvo il decreto in materia di indennizzo.

• art. 4, commi 5, 6 e 9, l. n. 118/2022

  La durata ordinaria deve essere pari al tempo necessario per l’ammortamento e l’equa remunerazione degli investimenti e comunque non inferiore a cinque anni; l’indennizzo riguarda il valore degli investimenti effettuati e non ancora ammortizzati.

  Le previsioni sulla durata, sul piano economico-finanziario e sull’indennizzo sono riferite alla procedura ordinaria di affidamento di concessioni di lungo periodo e non impediscono, nel caso concreto, una gara-ponte temporalmente limitata.

• art. 4, comma 13, l. n. 118/2022

  Le disposizioni si applicano alle procedure di affidamento avviate successivamente alla data di entrata in vigore della disposizione.

  La disciplina statale si applica alle procedure avviate dal 17 settembre 2024 ed è, in termini generali, immediatamente operativa.

• art. 3, comma 1, l. n. 118/2022

  Proroga delle concessioni sino al 30 settembre 2027, o al più tardi al 31 marzo 2028, se in essere alla data di entrata in vigore della legge, al fine di consentire l’ordinata programmazione delle procedure di affidamento.

  La proroga legale presuppone l’esistenza di concessioni in essere; quando tale presupposto manca, l’esigenza di continuità dei servizi può giustificare una gara-ponte temporanea.

• art. 19, comma 3, regolamento Regione Lazio 12 agosto 2016, n. 19

  In casi eccezionali i Comuni possono rilasciare concessioni temporanee di durata pari o inferiore alla stagione balneare nelle more dell’approvazione o dell’adeguamento dei PUA.

  La disposizione regionale non può essere invocata per disattendere la disciplina statale né per differire sine die la sua attuazione; la mancata adozione del PUA, imputabile anche all’ente, non costituisce autonomo fondamento per eludere il nuovo regime statale.

• art. 37 cod. nav.

  Il criterio della “proficua utilizzazione” rileva nella selezione dell’aggiudicatario in caso di pluralità di domande in concorrenza.

  La valorizzazione reddituale del bene demaniale costituisce criterio immanente alla gestione del demanio e può giustificare meccanismi competitivi diretti ad aumentare le entrate erariali.

• art. 3 r.d. n. 2440/1923 e art. 37 r.d. n. 827/1924

  Principi dell’evidenza pubblica e della valorizzazione economica dei beni pubblici.

  La gestione dei beni demaniali deve tendere anche alla loro valorizzazione economica in favore dell’erario e della collettività.

• art. 105, comma 2, lett. l), d.lgs. n. 112/1998

  Attribuzione ordinaria della gestione delle concessioni demaniali marittime a Regioni e Comuni.

  La gestione locale non comporta il trasferimento della titolarità dei beni né esclude il rilievo delle competenze statali in materia di concorrenza e di criteri di affidamento.

• art. 117, comma 2, lett. e), Cost.

  Competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza.

  I criteri e le modalità di affidamento delle concessioni demaniali marittime rientrano nella competenza esclusiva statale quando incidono sull’assetto concorrenziale del mercato.

• art. 9 dell’avviso pubblico

  I concorrenti possono visionare liberamente lo stato dei luoghi e delle aree oggetto di concessione.

  La facoltà di sopralluogo concorre a rendere conoscibile la consistenza dei beni e consente agli operatori di formulare un’offerta consapevole.

Massime di principio

• Le clausole della lex specialis che definiscono elementi essenziali della concessione, quali la durata del titolo e il corrispettivo o gli oneri economici a carico del concessionario, possono essere impugnate immediatamente quando incidono attualmente sull’interesse dell’operatore a concorrere per un bene della vita avente caratteristiche giuridiche ed economiche diverse, anche se non determinano l’esclusione dalla gara.
• La disciplina statale sui criteri e sulle modalità di affidamento delle concessioni demaniali marittime, adottata nell’esercizio della competenza esclusiva in materia di tutela della concorrenza, è immediatamente applicabile e prevale sulle discipline regionali o locali che incidano sulle modalità di scelta del contraente.
• In assenza di concessioni in essere prorogabili e in presenza dell’esigenza di assicurare la continuità dei servizi turistico-ricreativi nelle more dell’organizzazione delle procedure ordinarie di più lunga durata, l’amministrazione può indire una gara-ponte temporalmente limitata, purché la procedura sia funzionale e non elusiva rispetto al nuovo modello statale di affidamento.
• L’assenza di un piano economico-finanziario non rende illegittima una gara-ponte quando la durata della concessione è predeterminata e molto breve, sicché il piano non potrebbe svolgere la funzione di determinare la durata necessaria all’ammortamento degli investimenti, e la lex specialis prevede comunque strumenti di verifica della sostenibilità dell’offerta.
• Una royalty parametrata al fatturato del concessionario può costituire una modalità legittima e non manifestamente irragionevole di valorizzazione economica del bene demaniale, distinta dal canone, quando sia determinabile per relationem in base ai ricavi effettivi e persegua l’obiettivo di aumentare la redditività del bene a favore dell’erario.
• L’indennizzo previsto dalla disciplina statale per gli investimenti non ammortizzati spetta al concessionario uscente nei casi contemplati dalla legge; tale disciplina non è automaticamente applicabile a soggetti che, secondo l’accertamento dell’amministrazione, detengano il bene in assenza di un titolo concessorio ancora in essere.

Come è indicizzato