Parere n. 93/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

I ricorrenti, proprietari di terreni agricoli ricadenti nel comprensorio del Consorzio di bonifica n. 6 Enna, hanno contestato i criteri utilizzati per la determinazione dei contributi consortili irrigui e di bonifica. Hanno dedotto, tra l’altro, la violazione della l.r. Sicilia n. 45/1995, della l.r. Sicilia n. 19/2005, della l.r. Sicilia n. 5/2014, degli artt. 3 e 97 Cost., del r.d. n. 215/1933 e degli artt. 860 e 861 c.c.; l’eccesso di potere per sviamento, travisamento, irragionevolezza, illogicità, disparità di trattamento, difetto di istruttoria e contraddittorietà; l’illegittima sospensione o modifica del piano di classifica; l’utilizzo dell’indice catastale in contrasto con il piano; l’adozione di un criterio di riparto non previsto dagli atti di pianificazione; l’assenza di un effettivo beneficio per i proprietari; l’introduzione di un regime contributivo alternativo senza previa approvazione di un nuovo piano di classifica; il difetto di motivazione e l’impossibilità di comprendere l’algoritmo e il tipo di beneficio cui i contributi sarebbero correlati. In corso di istruttoria è emerso che alcuni ricorrenti avevano impugnato davanti alla giustizia tributaria i solleciti di pagamento nn. 1203 e 1204, ottenendone l’annullamento con sentenze divenute favorevoli anche in appello. È inoltre emerso che le misure attuative, integrative o modificative del piano di classifica non risultavano approvate dall’Assessorato regionale competente.

Il parere

Il Collegio ha distinto le posizioni dei ricorrenti. Per coloro che non avevano impugnato davanti alla giustizia tributaria i solleciti di pagamento, ha ritenuto tardivo il ricorso straordinario: le deliberazioni impugnate, contenendo criteri generali di quantificazione non immediatamente lesivi, avrebbero dovuto essere contestate entro centoventi giorni dalla pubblicazione solo se il ricorrente intendeva censurarle autonomamente come atti immediatamente lesivi. Per i ricorrenti che avevano impugnato i solleciti relativi agli anni 2018 e 2019 e ne avevano ottenuto l’annullamento, ha dichiarato l’improcedibilità per cessazione della materia del contendere, poiché l’interesse sostanziale era stato integralmente soddisfatto nel giudizio tributario. In ogni caso, il Collegio ha ritenuto il ricorso inammissibile per la natura non definitiva e non vincolante degli atti impugnati. L’art. 10 della l.r. Sicilia n. 45/1995 richiede infatti l’approvazione assessoriale del piano di classifica e delle deliberazioni consortili; in assenza di tale approvazione, gli atti restano endoprocedimentali e privi di efficacia esterna, non sono autonomamente lesivi né immediatamente impugnabili, mentre l’atto applicativo può essere contestato facendo valere in via derivata l’illegittimità dell’atto presupposto. Il Collegio ha inoltre espresso dubbi sulla legittimazione passiva del Consorzio di bonifica n. 6 Enna, ritenendolo soggetto soppresso e sostituito dal Consorzio di bonifica Sicilia orientale, e ha rilevato possibili profili di illegittimità della delega conferita agli enti accorpati, nonché il rischio di danno erariale derivante dal protrarsi di strutture commissariali parallele e dall’adozione di atti da parte di enti non più esistenti.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 10 l.r. Sicilia n. 45/1995

  i contributi e i canoni di cui al comma 1 sono determinati sulla base di apposito piano di classifica per il riparto della contribuenza predisposto dal consorzio entro sei mesi dall'istituzione del consorzio stesso ed approvato con decreto dell'Assessore regionale per l'agricoltura e le foreste

  L’approvazione assessoriale del piano di classifica e delle deliberazioni consortili integrative o modificative è necessaria per la loro efficacia ed esecutività; in sua assenza gli atti restano endoprocedimentali e non consentono l’imposizione o la riscossione dei contributi.

• art. 20, comma 42, l.r. Sicilia n. 19/2005

  È richiamato dai ricorrenti quale parametro del sistema legale di contribuzione e del divieto di introdurre regimi contributivi alternativi; il parere conclude tuttavia per l’inammissibilità degli atti impugnati per inefficacia.

• art. 13 l.r. Sicilia n. 5/2014

  al fine di adeguare i servizi di bonifica e irrigazione alle attuali esigenze dell'agricoltura e di razionalizzare l'impiego delle risorse umane, strumentali e finanziarie del settore, sono ridefiniti gli ambiti territoriali di operatività dei Consorzi di bonifica

  La disposizione ha istituito i Consorzi di bonifica Sicilia occidentale e Sicilia orientale, accorpando i precedenti consorzi, i quali risultano sostituiti dai nuovi enti.

• art. 19 del regolamento di organizzazione del Consorzio di bonifica Sicilia orientale

  il nuovo Consorzio succede, senza soluzione di continuità, ai preesistenti consorzi in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi

  La disposizione è stata valorizzata quale conferma della successione in universum ius del nuovo Consorzio nei rapporti dei consorzi accorpati.

• art. 19, comma 13, del regolamento di organizzazione del Consorzio di bonifica Sicilia orientale

  i piani, regolamenti, ruoli e affidamenti dei consorzi accorpati restano vigenti e continuano a trovare applicazione fino a diversa determinazione

  La disposizione transitoria consente la prosecuzione provvisoria degli atti dei consorzi accorpati, ma non supera il problema della competenza e dell’efficacia degli atti adottati in assenza delle necessarie approvazioni.

• art. 97 Cost.

  i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione

  Il principio di legalità dell’organizzazione e della competenza induce a ritenere legittima la delega di funzioni amministrative soltanto quando sia espressamente prevista dalla legge.

• art. 9 d.P.R. n. 1199/1971

  Richiamato in relazione al rapporto istruttorio trasmesso dall’amministrazione resistente nel procedimento per ricorso straordinario.

• artt. 860 e 861 c.c.

  Richiamati dai ricorrenti a sostegno della necessaria correlazione tra contribuzione consortile e beneficio arrecato ai fondi.

• r.d. n. 215/1933

  Richiamato dai ricorrenti quale fonte della disciplina dei consorzi di bonifica e del rapporto tra contribuzione e benefici fondiari.

Massime di principio

• Gli atti amministrativi generali sono immediatamente impugnabili solo quando producono una lesione diretta e attuale; se la lesione si concretizza soltanto con l’atto applicativo, l’interesse a ricorrere sorge con quest’ultimo e l’impugnazione può essere proposta anche contro l’atto generale presupposto.
• L’approvazione prevista dalla legge regionale per il piano di classifica e per le deliberazioni consortili integrative o modificative costituisce condizione necessaria di efficacia esterna e di operatività degli atti; in mancanza, essi restano endoprocedimentali e non consentono l’imposizione o la riscossione dei contributi.
• L’inefficacia dell’atto generale presupposto può essere dedotta in via derivata mediante impugnazione dell’atto applicativo, quale avviso di pagamento, cartella o ruolo, anche se l’atto presupposto non è autonomamente lesivo.
• La delega di funzioni amministrative che incida sulla competenza stabilita dalla legge è legittima soltanto se prevista da una fonte legislativa espressa; un atto organizzativo o commissariale non può, da solo, attribuire a un ente o organismo diverso funzioni riservate dalla legge.
• Quando il giudizio tributario annulla gli atti applicativi dai quali deriva la pretesa contributiva, l’interesse azionato con il ricorso straordinario contro gli atti generali presupposti può risultare integralmente soddisfatto, determinando la cessazione della materia del contendere.

Come è indicizzato