Parere n. 90/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1
Quanto al ricorso n. 170 del 2023: ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana, con istanza di sospensiva, proposto dalla società -OMISSIS-, quale capofila del progetto integrato di filiera denominato “-OMISSIS-”, contro l’Assessorato regionale dell’agricoltura dello sviluppo rurale e della pesca mediterranea, in persona dell’Assessore pro tempore, e nei confronti di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, dell’-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore e di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore per l'annullamento del provvedimento prot. n. -OMISSIS- del -OMISSIS-; del D.R.S. n. -OMISSIS- del -OMISSIS- e dei suoi allegati; del D.R.S. n. -OMISSIS- del -OMISSIS- e dei suoi allegati; e di ogni altro atto presupposto, conseguente e comunque connesso anche se non conosciuto. Quanto al ricorso n. 222 del 2023: motivi aggiunti al ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana prot. n. 171.23.8 del 10 agosto 2023, con istanza di sospensiva, proposto dalla società -OMISSIS-, quale capofila del progetto integrato di filiera denominato “-OMISSIS-”, contro l’Assessorato regionale dell’agricoltura dello sviluppo rurale e della pesca mediterranea, in persona dell’Assessore pro tempore, e nei confronti di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, dell’-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, e di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, per l’annullamento del D.D.G. n. -OMISSIS- del -OMISSIS-.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeRicorsi straordinari riuniti contro l’esclusione di un progetto integrato di filiera dal bando 2021 PSR Sicilia 2014/2022 per il comparto florovivaistico e contro la successiva conferma dell’esclusione.
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
La ricorrente ha impugnato gli atti con cui il progetto integrato di filiera da essa promosso è stato inserito tra le domande non ammissibili e, successivamente, tale esito è stato confermato in sede di riesame e di ricorso gerarchico. La contestazione riguardava principalmente la ritenuta illegittimità dell’esclusione fondata sull’irregolarità della documentazione relativa alla capacità finanziaria: secondo la ricorrente, tale elemento costituiva soltanto un criterio di selezione, non una condizione di ammissibilità, sicché sarebbe stato possibile rinunciare al relativo punteggio oppure integrare la documentazione mediante soccorso istruttorio. Sono stati dedotti violazione e falsa applicazione del bando, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e motivazione, illogicità manifesta e irragionevolezza. La ricorrente ha inoltre contestato il disconoscimento, da parte del Banco BPM, di un’attestazione proveniente da un soggetto denominato FondgestBPM e ha chiesto anche il risarcimento del danno.
Il parere
Il Collegio ha riunito i due ricorsi per connessione oggettiva e soggettiva. Ha ritenuto ricevibile il ricorso principale soltanto rispetto al primo atto impugnato, mentre lo ha dichiarato irricevibile per gli atti anteriori al termine di 120 giorni; ha ritenuto ricevibile il ricorso per motivi aggiunti. Nel merito ha ritenuto infondate le censure. Il bando richiedeva, tra la documentazione del progetto, la dimostrazione della sostenibilità finanziaria degli investimenti mediante attestazione di capacità finanziaria. La documentazione prodotta dalla ricorrente è stata formalmente disconosciuta dal Banco BPM, che ha negato di averla emessa, di avere rapporti con FondgestBPM e persino l’esistenza di un soggetto riconducibile a tale denominazione. L’Amministrazione ha correttamente attivato il soccorso istruttorio, chiedendo conferme e ulteriore documentazione bancaria riferita alla data di presentazione della domanda, ma la ricorrente non ha dimostrato il possesso del requisito sostanziale entro tale data. Il soccorso istruttorio non può sanare carenze sostanziali né dichiarazioni non veritiere e l’ammissione della domanda avrebbe alterato la par condicio tra i concorrenti. Sono state quindi ritenute infondate anche le censure di difetto di istruttoria, difetto di motivazione, violazione della lex specialis ed eccesso di potere. La domanda risarcitoria è stata dichiarata inammissibile perché estranea al petitum esperibile con il ricorso straordinario. I ricorsi riuniti sono stati dichiarati in parte inammissibili e per il resto respinti.
Osservazioni
Ricevibilità del ricorso principale
Il ricorso principale è ricevibile con riferimento al primo atto impugnato, mentre è irricevibile per gli atti anteriori al termine di 120 giorni previsto per il ricorso straordinario.
Capacità finanziaria e ammissibilità del progetto
La dimostrazione della sostenibilità finanziaria mediante attestazione di capacità finanziaria era richiesta dall’art. 8.2.1 del bando tra la documentazione del PIF. La sua mancanza o inattendibilità incideva sull’ammissibilità del progetto, anche in ragione dell’obbligo di rispettare la coerenza progettuale e la normativa applicabile.
Disconoscimento dell’attestazione bancaria
Il Banco BPM ha formalmente disconosciuto l’attestazione prodotta, negando di averla emessa, di avere rapporti con FondgestBPM e di riconoscere la numerazione, il contenuto, la forma e la sottoscrizione del documento. La ricorrente non ha dimostrato il possesso effettivo del requisito finanziario alla data di presentazione della domanda.
Soccorso istruttorio
Il soccorso istruttorio è stato regolarmente attivato mediante richieste di conferma e di ulteriore documentazione bancaria. Esso consente di sanare carenze formali o documentali, ma non può integrare ex post un requisito sostanziale non posseduto alla scadenza né sanare dichiarazioni false o documentazione non veritiera.
Par condicio dei concorrenti
L’ammissione di una domanda sostenuta da un documento disconosciuto dall’istituto di credito avrebbe alterato la par condicio dei partecipanti alla procedura selettiva.
Motivazione, istruttoria ed eccesso di potere
Il provvedimento di rigetto del ricorso gerarchico ricostruiva adeguatamente l’iter procedimentale e le ragioni dell’esclusione. Non sono stati ravvisati difetto di istruttoria, difetto di motivazione, irragionevolezza o illogicità manifesta.
Domanda risarcitoria
La domanda di risarcimento del danno è inammissibile nel ricorso straordinario, non potendo tale rimedio essere utilizzato per esercitare azioni diverse da quelle di annullamento.
Norme richiamate
art. 7.1 del Bando 2021 - Progetti Integrati di Filiera
Livello di sostenibilità finanziaria del PIF valutato sulla base della copertura degli investimenti previsti al netto del contributo pubblico e al lordo dell’IVA; attestazione di capacità finanziaria supportata da istituti di credito o compagnie assicurative; capitali propri.
La capacità finanziaria costituisce criterio di selezione, ma deve essere comprovata mediante documentazione attendibile e concorre alla verifica della sostenibilità e coerenza del progetto.
art. 7.2 del Bando 2021 - Progetti Integrati di Filiera
La copertura degli investimenti previsti nel PIF deve essere dimostrata mediante delibere emesse da istituti di credito o mediante capitali propri.
La copertura finanziaria deve essere dimostrata con documentazione idonea riferita agli investimenti e ai beneficiari.
art. 8.2.1 del Bando 2021 - Progetti Integrati di Filiera
Dimostrazione della sostenibilità finanziaria degli investimenti mediante attestazione di capacità finanziaria.
La domanda deve attestare sia le condizioni di accesso sia quelle relative ai criteri di selezione e deve essere corredata dalla documentazione comprovante il punteggio autoattribuito.
art. 3.1.1 del Bando 2021 - Progetti Integrati di Filiera
Tutti i requisiti richiesti devono essere posseduti da ciascun soggetto beneficiario al momento della presentazione della singola domanda di sostegno.
Il requisito sostanziale deve sussistere alla data di presentazione della domanda e non può essere creato o acquisito successivamente.
art. 3.3 del Bando 2021 - Progetti Integrati di Filiera
Qualora non sia soddisfatta anche una sola delle condizioni previste, il progetto sarà considerato non ammissibile.
La coerenza complessiva del PIF con la normativa europea, il PSR e la normativa vigente costituisce condizione di ammissibilità.
art. 8.3.2 del Bando 2021 - Progetti Integrati di Filiera
La Commissione può richiedere formalmente documentazione integrativa o chiarimenti eventualmente necessari ai fini della verifica della ricevibilità.
Il bando consente e impone lo svolgimento di un’istruttoria integrativa, entro il termine assegnato, per verificare la documentazione e i requisiti.
art. 8.3.4 del Bando 2021 - Progetti Integrati di Filiera
Il dirigente formula la graduatoria tenendo conto delle risorse disponibili; nel caso di presenza nella graduatoria di un PIF parzialmente finanziabile per carenza di fondi, lo stesso non è finanziabile.
La sostenibilità finanziaria rileva nella formazione della graduatoria e nella concreta finanziabilità del progetto.
art. 6, comma 1, lett. b), l. 241/1990
Il soccorso istruttorio è applicabile anche nelle procedure selettive e costituisce un dovere dell’amministrazione quando occorrano chiarimenti o integrazioni documentali, purché la documentazione preesista alla scadenza e non si tratti di carenze sostanziali.
art. 7.4 delle Disposizioni attuative e procedurali per le misure di sviluppo rurale non connesse alla superficie o agli animali - versione 2014-2022
Sono sanabili le sole carenze formali, non le carenze sostanziali dei requisiti di partecipazione; non sono sanabili le dichiarazioni false.
Il concorrente deve dimostrare che il requisito sostanziale esisteva alla scadenza e che l’irregolarità era soltanto documentale o dichiarativa; il soccorso non può sanare documenti non veritieri.
art. 2697 c.c.
L’onere di provare il possesso del requisito e la natura meramente documentale dell’irregolarità grava sull’impresa, secondo il principio di vicinanza della prova.
art. 83, comma 9, d.lgs. 50/2016, come richiamato dal d.lgs. 56/2017
Sono sanabili le carenze formali; non sono sanabili le carenze che non consentono di individuare il contenuto o il soggetto responsabile e non sono sanabili le dichiarazioni false.
Il soccorso istruttorio tutela la regolarizzazione formale, ma non consente di sostituire requisiti mancanti o di sanare falsità.
art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003
È stato disposto l’oscuramento dei dati identificativi della società per esigenze di tutela dei diritti e della dignità dell’interessato.
art. 10 del Regolamento (UE) 2016/679
È stato richiamato quale ulteriore fondamento della tutela dei dati personali nell’oscuramento disposto.
Massime di principio
- Nelle procedure selettive per l’erogazione di contributi pubblici, il soccorso istruttorio consente di regolarizzare carenze formali, chiarire dichiarazioni o integrare documenti già esistenti alla scadenza, ma non permette di acquisire successivamente un requisito sostanziale mancante alla data di presentazione della domanda.
- Quando un documento prodotto per dimostrare un requisito decisivo viene formalmente disconosciuto dall’istituto o dal soggetto apparentemente emittente, il partecipante deve dimostrare con elementi attendibili sia l’autenticità del documento sia il possesso sostanziale del requisito alla scadenza; in difetto, l’esclusione è legittima.
- La produzione di documentazione non veritiera o non riconducibile al soggetto indicato non è una mera irregolarità formale sanabile mediante soccorso istruttorio, poiché la sua ammissione comprometterebbe la par condicio dei concorrenti.
- Il fatto che un elemento sia qualificato dal bando come criterio di selezione non esclude che la relativa documentazione possa rilevare anche ai fini dell’ammissibilità quando il bando la richieda espressamente tra i contenuti necessari della domanda e la colleghi alla sostenibilità o coerenza complessiva del progetto.
- Nel ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana non sono esercitabili azioni diverse da quella di annullamento; la domanda di risarcimento del danno conseguente all’illegittimità degli atti è pertanto inammissibile.
Esclusione di un progetto integrato di filiera per irregolarità della documentazione finanziaria
Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, riunito in Adunanza delle Sezioni riunite, ha esaminato due ricorsi straordinari riuniti proposti da una società agricola capofila di un progetto integrato di filiera nell’ambito del Bando 2021 del PSR Sicilia 2014/2022, comparto florovivaistico. I ricorsi miravano all’annullamento degli atti che avevano escluso il progetto dall’elenco delle domande ammissibili e avevano successivamente confermato l’esclusione.
Premesse procedurali
La società aveva presentato domanda di partecipazione a un progetto integrato di filiera. La domanda era stata inserita nell’elenco delle pratiche non ammissibili con la motivazione che parte della documentazione prodotta per comprovare i requisiti utili all’attribuzione del punteggio non risultava regolare.
La società aveva proposto istanza di riesame e successivamente ricorso gerarchico, sostenendo che la capacità finanziaria fosse soltanto un criterio di selezione e non una condizione di accesso o ammissibilità. In subordine, aveva chiesto di essere ammessa con decurtazione del relativo punteggio. Il ricorso gerarchico è stato respinto. Con un successivo decreto l’Amministrazione ha confermato l’inserimento del progetto nell’elenco delle domande non ammissibili.
Il Consiglio ha riunito il ricorso principale e quello per motivi aggiunti per connessione oggettiva e soggettiva. Il ricorso principale è stato ritenuto ricevibile limitatamente al primo atto impugnato e irricevibile per gli atti anteriori al termine di 120 giorni. Il ricorso per motivi aggiunti è stato ritenuto ricevibile.
Disciplina del bando
Il bando stabiliva che tutti i requisiti richiesti dovessero essere posseduti da ciascun beneficiario al momento della presentazione della domanda. Imponeva inoltre al soggetto capofila di mantenere i requisiti di accesso e prevedeva, tra le condizioni di ammissibilità, il rispetto della normativa europea sullo sviluppo rurale, delle OCM, del PSR Sicilia 2014-2022 e della normativa vigente.
L’art. 7.1 qualificava la sostenibilità finanziaria del PIF come criterio di selezione, da dimostrare mediante attestazioni di capacità finanziaria rilasciate da istituti di credito o compagnie assicurative e mediante l’indicazione dei capitali propri. L’art. 7.2 indicava la documentazione necessaria per dimostrare la copertura degli investimenti.
L’art. 8.2.1 richiedeva espressamente che la domanda attestasse il possesso delle condizioni di accesso e dei criteri di selezione, tra cui la dimostrazione della sostenibilità finanziaria degli investimenti mediante attestazione di capacità finanziaria. La domanda doveva inoltre essere corredata dalla scheda di autoattribuzione dei punteggi e dalla documentazione comprovante i requisiti dichiarati.
Documentazione disconosciuta e soccorso istruttorio
La società aveva prodotto un’attestazione riconducibile a FondgestBPM e recante sigilli di garanzia del Banco BPM. A seguito delle verifiche richieste dalla Commissione, il Banco BPM ha formalmente disconosciuto il documento, negando di averlo emesso e dichiarando di non avere mai avuto rapporti con FondgestBPM. La banca ha inoltre riferito che la denominazione, i dati identificativi e l’indirizzo PEC indicati nei documenti non erano riconducibili a un soggetto esistente o collegato all’istituto.
La Commissione ha svolto ulteriori verifiche e ha richiesto documentazione bancaria riferita alla data di presentazione della domanda, nonché chiarimenti sulla copertura degli investimenti per ciascun beneficiario. L’Amministrazione ha anche segnalato la vicenda alla Procura della Repubblica per la valutazione di eventuali profili penali.
Il Collegio ha ritenuto che il soccorso istruttorio fosse stato regolarmente attivato. In base all’art. 6, comma 1, lett. b), l. 241/1990 e alle disposizioni attuative del PSR, il soccorso è doveroso quando occorrano chiarimenti o integrazioni documentali, ma riguarda soltanto carenze formali o documenti già esistenti alla scadenza. Non può invece consentire la sostituzione postuma di un requisito sostanziale o la sanatoria di dichiarazioni false e documenti non veritieri.
Valutazioni sul requisito finanziario
Il Consiglio ha escluso che la società avesse dimostrato il possesso della capacità finanziaria alla data di presentazione della domanda. La ricorrente non ha fornito, nonostante il soccorso istruttorio, una documentazione attendibile e idonea a comprovare il requisito entro il termine previsto.
Il Collegio ha ritenuto che la qualificazione della capacità finanziaria come criterio di selezione non impedisse di considerarla rilevante ai fini dell’ammissibilità, poiché il bando la richiedeva espressamente tra i contenuti documentali della domanda e la collegava alla sostenibilità e alla coerenza complessiva del PIF. L’ammissione di una domanda fondata su un’attestazione disconosciuta avrebbe inoltre alterato la par condicio dei concorrenti.
Censure di istruttoria, motivazione ed eccesso di potere
Sono state respinte le censure di difetto di istruttoria. La Commissione aveva richiesto conferme all’istituto di credito, ulteriore documentazione e chiarimenti sulla provenienza degli atti; l’istruttoria è stata quindi considerata adeguata e conforme al bando.
Sono state respinte anche le censure di difetto di motivazione, violazione della lex specialis, irragionevolezza e illogicità manifesta. Il provvedimento di rigetto del ricorso gerarchico ricostruiva l’iter procedimentale, indicava il disconoscimento della documentazione bancaria e spiegava perché la carenza non fosse superabile mediante rinuncia al punteggio o ulteriore integrazione documentale.
Domanda risarcitoria e dispositivo
La domanda di risarcimento del danno è stata dichiarata inammissibile, poiché il ricorso straordinario consente di proporre la domanda di annullamento, ma non azioni risarcitorie autonome o conseguenti all’illegittimità degli atti.
Il Consiglio di giustizia amministrativa ha quindi espresso il parere che i ricorsi riuniti fossero dichiarati in parte inammissibili e per il resto respinti. È stato infine disposto l’oscuramento delle generalità e degli altri dati idonei a identificare la società.
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