Sentenza n. 522/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva chiesto la valutazione preventiva dell’ammissibilità della ristrutturazione di un immobile, con trasformazione da cantina enologica a pubblico esercizio di ristorazione e negozio di vicinato. Decorso il termine previsto dall’art. 21 della legge regionale Emilia-Romagna n. 15/2013, l’amministrazione aveva attestato la formazione del silenzio-assenso. Successivamente, con provvedimento adottato ai sensi dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990, l’Unione dei Comuni aveva annullato d’ufficio il silenzio-assenso, ritenendo il cambio di destinazione d’uso non conforme alla disciplina urbanistica vigente. La ricorrente ha dedotto: 1) violazione degli artt. 3 e 21-nonies l. n. 241/1990, difetto di motivazione, erroneità dei presupposti di fatto e difetto di istruttoria, per l’asserita insussistenza dei presupposti dell’autotutela; 2) violazione dell’art. 21 l.r. Emilia-Romagna n. 15/2013 e dell’art. 9 d.P.R. n. 380/2001, difetto di motivazione, erroneità dei presupposti e difetto di istruttoria, sostenendo che l’intervento fosse compatibile con il regime urbanistico applicabile al Polo logistico “Stazione di Lugo”; 3) violazione degli artt. 3 e 21-nonies l. n. 241/1990, difetto di motivazione, erroneità dei presupposti e difetto di istruttoria, per l’asserita insussistenza dell’interesse pubblico viabilistico posto a fondamento dell’annullamento. È stato inoltre chiesto il risarcimento del danno per la mancata vendita dell’immobile e per perdita di chance.

La decisione

La domanda di annullamento è stata dichiarata improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché la valutazione preventiva aveva validità quinquennale e tale periodo era decorso, mentre la disciplina urbanistica dell’area era nel frattempo mutata. La domanda risarcitoria è stata respinta. Il giudice ha ritenuto non provato il nesso causale tra l’annullamento in autotutela e la mancata vendita dell’immobile: il preliminare di compravendita prevedeva l’avveramento della condizione entro il 30 aprile 2018, mentre l’istanza di valutazione preventiva era stata presentata solo nel settembre 2019. Anche la perdita di chance non è stata dimostrata, poiché l’immobile restava utilizzabile e commerciabile secondo le destinazioni produttiva, commerciale e direzionale già consentite, senza prova che soltanto la trasformazione in ristorante ne rendesse possibile la vendita. Il giudice ha inoltre rilevato, ai fini della domanda risarcitoria, l’infondatezza dei vizi dedotti. L’accordo territoriale relativo al Polo logistico era stato sottoscritto prima della presentazione dell’istanza e aveva fatto cessare il regime transitorio; non era quindi configurabile un regime misto. L’accordo contemplava l’immobile, destinandolo a future opere viarie, anche se rinviava a un atto successivo le previsioni di dettaglio. Il cambio di destinazione d’uso non era pertanto conforme alla disciplina urbanistica vigente. Ne conseguiva che non sussistevano i presupposti sostanziali per la formazione di un silenzio-assenso favorevole, poiché il silenzio-assenso è uno strumento di semplificazione e non può legittimare un intervento urbanisticamente non consentito. L’amministrazione aveva comunque esercitato legittimamente l’autotutela, entro sette mesi dalla formazione del silenzio-assenso e quindi entro il termine ragionevole allora previsto, per eliminare un provvedimento illegittimo e tutelare l’interesse pubblico alla realizzazione di opere viarie. La società è stata condannata al pagamento delle spese in favore dell’Unione dei Comuni, liquidate in euro 3.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 21 l.r. Emilia-Romagna n. 15/2013

  Il proprietario dell’immobile o chi abbia titolo alla presentazione della SCIA o al rilascio del permesso può chiedere preliminarmente allo Sportello unico una valutazione sull’ammissibilità dell’intervento.

  La valutazione preventiva presuppone la conformità dell’intervento alla disciplina urbanistica; la relativa validità è quinquennale, salvo modifiche della disciplina urbanistica. Il silenzio-assenso non può formarsi validamente su un intervento non urbanisticamente consentito.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  L’annullamento d’ufficio del silenzio-assenso è legittimo quando il titolo tacito sia illegittimo per difetto della conformità urbanistica, l’intervento di autotutela sia adottato entro un termine ragionevole e sussista un interesse pubblico alla rimozione.

• art. 3 l. n. 241/1990

  L’obbligo di motivazione dell’autotutela risulta soddisfatto mediante l’indicazione della non conformità urbanistica dell’intervento e dell’interesse pubblico alla tutela della viabilità.

• art. 9 d.P.R. n. 380/2001

  È richiamato dalla ricorrente in relazione alla disciplina urbanistica applicabile all’intervento; il giudice ha escluso che tale disciplina consentisse il cambio di destinazione d’uso prospettato.

• art. 2056 c.c.

  Per il risarcimento da attività amministrativa opera il rinvio ai criteri di quantificazione del danno propri della responsabilità extracontrattuale.

• art. 1223 c.c.

  Sono risarcibili le conseguenze dannose immediate e dirette dell’illecito.

• art. 1227 c.c.

  La risarcibilità è limitata anche in relazione all’evitabilità del danno con l’ordinaria diligenza del danneggiato.

Massime di principio

• La valutazione preventiva di ammissibilità di un intervento edilizio presuppone la conformità del progetto alla disciplina urbanistica vigente; il silenzio-assenso, quale strumento di semplificazione, non può legittimare interventi che l’ordinamento urbanistico non consente sostanzialmente.
• Quando la disciplina urbanistica prevede un regime transitorio destinato a operare nelle more della sottoscrizione di un accordo territoriale, la sottoscrizione dell’accordo determina la cessazione del regime transitorio per l’ambito unitario interessato, salvo che la disciplina disponga espressamente diversamente; non è quindi configurabile un regime misto per le parti non dettagliatamente disciplinate.
• L’annullamento d’ufficio di un silenzio-assenso illegittimo è legittimo se adottato entro un termine ragionevole, per rimuovere il difetto sostanziale del titolo tacito e sulla base di un interesse pubblico concreto, quale la tutela della pianificazione e della viabilità.
• Ai fini della responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi, il ricorrente deve provare integralmente la condotta antigiuridica, il danno ingiusto, il nesso causale e l’elemento soggettivo; nell’azione risarcitoria opera pienamente il principio dispositivo, senza il temperamento del metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento.
• Il danno da perdita di chance richiede comunque la prova del nesso causale tra la condotta amministrativa e la perdita della possibilità favorevole; tale nesso deve essere causalmente certo quanto alla perdita della migliore possibilità, mentre l’incertezza può riguardare soltanto la realizzazione finale del vantaggio.
• Non è risarcibile la mancata vendita di un immobile quando la condizione prevista dal preliminare doveva avverarsi prima dell’adozione dell’atto amministrativo lesivo e non è provato che il provvedimento abbia causalmente impedito la vendita o che la destinazione d’uso preesistente rendesse l’immobile invendibile.

Come è indicizzato