Sentenza n. 7359/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha appellato la sentenza del TAR che aveva ritenuto illegittima l’applicazione immediata dell’Albo PVR ai concessionari in proroga tecnica e agli esercenti collegati, prima della gara per le nuove concessioni. Con i quattro motivi d’appello ha contestato: che l’Albo costituisse uno strumento di razionalizzazione territoriale e numerica della rete; che i requisiti più stringenti determinassero una riduzione degli esercenti e una perturbazione del rapporto concessorio; che l’art. 4, comma 3, del d.lgs. 41/2024 e i principi di stabilità e legittimo affidamento fossero pertinenti; che l’art. 13 del medesimo decreto non imponesse l’immediata operatività dell’Albo. Ha inoltre contestato l’assorbimento delle ulteriori censure di primo grado. La concessionaria ha resistito e riproposto le doglianze assorbite: violazione di norme costituzionali e legislative, difetto o erronea valutazione dei presupposti, indeterminatezza, sproporzione, contraddittorietà e illogicità della disciplina, nonché mancata notifica preventiva alla Commissione europea delle regole tecniche, in asserita violazione della direttiva 2015/1535/UE.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello dell’Agenzia e confermato l’annullamento disposto dal TAR nella parte relativa all’applicazione immediata dell’Albo ai concessionari in proroga tecnica e agli esercenti collegati. Ha ritenuto che il riordino previsto dalla legge delega persegua anche la razionalizzazione numerica e la progressiva concentrazione dei punti fisici, e che requisiti più stringenti siano normalmente idonei a ridurre la platea degli operatori; l’Agenzia non ha fornito dati idonei a smentire tale conclusione, poiché il dato di circa 23.000 iscritti non era accompagnato da un confronto con la precedente consistenza della rete. La legittimità contestata riguardava il regime intertemporale, non il contenuto delle regole tecniche. La riduzione dei punti fisici può incidere sulla capacità di offerta territoriale e, per regolarità causale, sul fatturato e sull’utile del concessionario: l’impatto sul rapporto in essere va valutato con specifico riguardo all’Albo e ai suoi effetti sull’equilibrio economico. L’art. 13 del d.lgs. 41/2024, considerato nel contesto del riordino complessivo, non è stato ritenuto immediatamente applicabile ai concessionari in proroga: la formulazione al presente e l’assenza di un termine specifico non giustificano la separazione di un segmento della riforma dal disegno unitario. È stata dichiarata inammissibile per difetto d’interesse la censura dell’Agenzia contro l’assorbimento delle altre doglianze di primo grado: l’amministrazione non era soccombente, neppure virtualmente, su quel capo, che avrebbe dovuto essere eventualmente impugnato dalla società con appello incidentale. Quanto ai motivi riproposti dalla concessionaria, i primi due, relativi all’applicazione ai concessionari in proroga e alla mancanza di regime transitorio, sono stati dichiarati improcedibili perché già soddisfatti dalla conferma della decisione del TAR; è stata respinta la censura relativa alla mancata notifica europea, poiché gli schemi delle regole tecniche applicative erano stati notificati alla Commissione il 17 luglio 2024 nel sistema TRIS con codice 2024/0405/IT. Le spese del grado sono state integralmente compensate per la parziale novità della questione.

Norme richiamate

• art. 15, comma 2, lett. c), l. 111/2023

  È quindi di tutta evidenza che la riscrittura complessiva della disciplina vigente in subiecta materia, di cui l’istituzione dell’Albo Punti Vendita Ricariche è aspetto qualificante, mira ad una riduzione degli stessi attraverso la previsione di più stringenti requisiti di esercizio.

  Il riordino della disciplina dei giochi pubblici, nel quale si inserisce l’Albo PVR, persegue la razionalizzazione anche numerica dei luoghi fisici di offerta e può quindi comportare requisiti più stringenti e una riduzione dei punti vendita.

• art. 13 d.lgs. 41/2024

  Ne discende che l’utilizzo in tale disposizione di verbi al presente indicativo così come la mancata previsione di un termine ad hoc non consentono di ritenere che la relativa disciplina sia stata voluta dal legislatore come immediatamente operativa.

  L’art. 13 va interpretato nel contesto unitario della riforma: né la formulazione al presente né l’assenza di un termine ad hoc rendono immediata l’applicazione della disciplina ai concessionari in proroga tecnica.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Occorre, quindi, procedere allo scrutinio dei motivi riproposti da parte appellata ex art. 101, comma 2, c.p.a..

  La parte appellata può riproporre in appello i motivi non esaminati o assorbiti dal giudice di primo grado, che il giudice d’appello è chiamato a scrutinare.

• direttiva 2015/1535/UE

  E, infatti, è sufficiente osservare che l’Italia ha correttamente e tempestivamente provveduto a notificare alla Commissione europea il pacchetto di regole tecniche applicative per l’esercizio e la raccolta dei giochi a distanza adottate ex art. 6, comma 3 del d.lgs. n. 41 del 2024 a mezzo di normativa di rango secondario registrando i relativi schemi nel sistema TRIS con il codice Notifica 2024/0405/IT il 17 luglio 2024.

  La censura di violazione della direttiva è infondata quando gli schemi delle regole tecniche applicative sono stati previamente e tempestivamente notificati alla Commissione europea e registrati nel sistema TRIS.

Massime di principio

• Quando una disciplina attuativa si inserisce in un riordino legislativo unitario, la sua formulazione al presente e l’assenza di una specifica decorrenza non bastano, da sole, a imporne l’immediata applicazione ai rapporti concessori in corso: l’efficacia va interpretata in coerenza con il disegno complessivo della riforma.
• L’impatto di una nuova disciplina sui rapporti concessori in essere va valutato con specifico riguardo agli effetti della misura contestata sull’equilibrio economico del rapporto; una riduzione dei punti fisici di raccolta può, secondo regolarità causale, diminuire la capacità di offerta territoriale e incidere su fatturato e utile del concessionario.
• L’inasprimento dei requisiti per lo svolgimento di un’attività è normalmente idoneo a ridurre la platea dei soggetti che possono esercitarla. La contestazione di tale effetto non è superata dal solo numero degli iscritti al nuovo regime se manca un confronto con la consistenza della platea precedente.
• In appello, la parte non soccombente, neppure virtualmente, non ha interesse a censurare il capo che ha assorbito ulteriori motivi; l’eventuale contestazione del capo che consolida l’atto impugnato deve essere proposta dalla parte interessata con il mezzo d’impugnazione appropriato.
• La censura di mancata notifica di regole tecniche ai sensi della direttiva 2015/1535/UE è infondata quando risulta che i relativi schemi sono stati notificati alla Commissione europea e registrati nel sistema TRIS.

Come è indicizzato