Sentenza n. 5880/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La Regione Puglia ha appellato la sentenza con cui il TAR aveva accolto la domanda risarcitoria proposta dalla società per i danni derivanti dai reiterati dinieghi illegittimi di autorizzazione unica per un impianto fotovoltaico. Con il primo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 30 c.p.a. e dell’art. 1227 c.c., sostenendo che il TAR avrebbe desunto il diritto al risarcimento dal solo annullamento dei dinieghi e dal successivo rilascio dell’autorizzazione, senza accertare autonomamente danno, colpa e nesso causale. Ha contestato, in particolare, che la società avrebbe avuto una concreta possibilità di ottenere in tempo utile l’autorizzazione e di accedere agli incentivi, poiché nel 2012 mancava la validazione formale da parte di Enel del progetto delle opere di connessione e il limite massimo degli incentivi sarebbe stato raggiunto il 6 luglio 2013. Con il secondo motivo ha contestato la sussistenza della colpa dell’amministrazione, richiamando la complessità del quadro normativo e tecnico, la necessità di tutelare interessi ambientali e paesaggistici, il carattere discrezionale delle valutazioni sugli impatti cumulativi e il comportamento asseritamente non collaborativo della società, invocando anche l’art. 1227 c.c. Con il terzo motivo ha censurato la quantificazione del danno, contestando sia la prova delle risorse finanziarie necessarie alla realizzazione dell’impianto sia i conteggi della consulenza di parte e l’inclusione del danno emergente.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. In via preliminare ha delimitato il thema decidendum al solo danno da mancato accesso alle tariffe incentivanti, rilevando che la società non aveva proposto appello incidentale contro l’omessa pronuncia del TAR sulla diversa domanda relativa ai ricavi dalla vendita di energia elettrica. Quanto alla perdita di chance, il Collegio ha ritenuto provato che l’autorizzazione avrebbe potuto essere rilasciata già nel 2012: la validazione del progetto da parte di Enel risultava dal timbro apposto sul progetto e dalla successiva conferma dell’ente. Inoltre, la Regione non aveva mai contestato, nel lungo procedimento, l’assenza di tale validazione. Il raggiungimento del tetto degli incentivi nel luglio 2013 non escludeva la chance, poiché non era dimostrato che la società non avrebbe potuto completare l’impianto prima di quella data se l’autorizzazione fosse stata rilasciata tempestivamente. Neppure l’avvio dei lavori nel 2025 escludeva tale possibilità, potendo le tempistiche essere state diverse in presenza di un’autorizzazione rilasciata nel 2012. Quanto alla colpa, il Collegio ha richiamato il principio secondo cui l’illiceità della condotta amministrativa costituisce indice presuntivo della colpa, spettando all’amministrazione dimostrare l’errore scusabile. Nel caso concreto, la Regione aveva adottato due dinieghi fondati sostanzialmente sulla medesima illegittima prevalenza attribuita al parere negativo di ARPA, entrambi annullati in sede giurisdizionale; tale reiterazione dimostrava la colpa dell’amministrazione. Non è stata ritenuta provata una condotta colposa della società idonea a ridurre o escludere il risarcimento ai sensi dell’art. 1227 c.c. Il terzo motivo è stato respinto perché il TAR non aveva ancora quantificato definitivamente il danno, ma aveva rimesso alla Regione, ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a., la formulazione di una proposta risarcitoria, secondo i criteri dell’Adunanza plenaria n. 7 del 2021. La Regione è quindi tenuta a formulare la proposta e non può rifiutarsi in radice di farlo; l’eventuale controversia sulla quantificazione potrà essere sottoposta al giudice in una successiva fase. Le spese del grado di appello sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria per danno da provvedimento illegittimo richiede l’accertamento autonomo degli elementi della responsabilità, ma nel caso concreto il Collegio ha confermato la sussistenza della perdita di chance, della colpa e del nesso causale.

• art. 34, comma 4, c.p.a.

  Consente al giudice di fissare i criteri cui l’amministrazione deve attenersi per formulare una proposta risarcitoria, rinviando a una successiva fase giurisdizionale la contestazione della quantificazione in caso di mancato accordo.

• art. 1227 c.c.

  La riduzione o esclusione del risarcimento per concorso colposo del danneggiato richiede la prova di una condotta causalmente rilevante del privato; nel caso concreto tale prova non è stata fornita.

• art. 2043 c.c.

  Costituisce il fondamento della responsabilità aquiliana dell’amministrazione per condotta illegittima colposa produttiva di danno ingiusto.

• d.lgs. n. 387/2003, art. 12

  Disciplina l’autorizzazione unica per la realizzazione e gestione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili; il titolo era stato negato due volte illegittimamente e infine rilasciato.

• d.m. 5 luglio 2012

  Individua il regime del V Conto Energia, al quale la società avrebbe avuto una chance di accedere se l’autorizzazione fosse stata rilasciata tempestivamente.

Massime di principio

• In materia di risarcimento del danno da provvedimento illegittimo, l’annullamento dell’atto non determina automaticamente il risarcimento, ma costituisce un elemento da valutare insieme al danno, al nesso causale e alla colpa dell’amministrazione.
• L’illiceità della condotta amministrativa può costituire indice presuntivo della colpa della pubblica amministrazione; spetta a quest’ultima dimostrare, per escludere la responsabilità, che l’illegittimità sia dipesa da un errore scusabile.
• La reiterata adozione di provvedimenti fondati sulla medesima motivazione illegittima, già censurata e annullata dal giudice, è elemento idoneo a dimostrare la colpa dell’amministrazione.
• La perdita di chance di accedere a incentivi pubblici può essere risarcibile quando sia provato che il ritardo o l’illegittimo diniego dell’amministrazione abbia concretamente impedito una possibilità seria e non meramente ipotetica di conseguire il beneficio; il successivo raggiungimento del tetto finanziario degli incentivi non esclude tale chance se non è dimostrato che il beneficiario non avrebbe potuto completare tempestivamente l’intervento.
• L’amministrazione incaricata di formulare una proposta risarcitoria ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a. non può rifiutarsi di adempiere contestando in radice l’esistenza del danno; le contestazioni sulla correttezza della quantificazione possono essere sottoposte al giudice nella successiva fase prevista dal rito dell’ottemperanza, in caso di mancato accordo.
• Il concorso colposo del danneggiato ai sensi dell’art. 1227 c.c. non può essere affermato sulla base di mere allegazioni dell’amministrazione, ma richiede la prova di una condotta del privato causalmente rilevante nella produzione del danno.

Come è indicizzato