Sentenza n. 2/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il provvedimento implicito con cui, a fronte della richiesta di permesso UE per soggiornanti di lungo periodo, la Questura ha rilasciato un permesso ordinario per lavoro autonomo. Ha dedotto la violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990 e dell'art. 9 d.lgs. 286/1998, nonché eccesso di potere, difetto di istruttoria e difetto di motivazione. In particolare, ha lamentato l'omessa comunicazione del preavviso di rigetto, l'assenza di una motivazione esplicita sulle ragioni del diniego e il mancato esame della documentazione reddituale integrativa trasmessa nel procedimento; ha inoltre sostenuto di possedere i requisiti per il rilascio del titolo richiesto. L'Amministrazione ha dedotto di avere inviato il preavviso di rigetto all'indirizzo di residenza, ove il ricorrente era risultato irreperibile, e ha prospettato l'insufficienza dei mezzi di sostentamento e la prolungata assenza dal territorio nazionale. Il TAR ha ritenuto irrilevanti le vicende relative alla prospettata rinuncia all'istanza, non risultando la rinuncia acquisita agli atti e avendo comunque la Questura definito il procedimento.

La decisione

Il ricorso è stato accolto per difetto assoluto di motivazione del diniego implicito. Il TAR ha ritenuto ammissibile, in astratto, il provvedimento implicito quando un atto o comportamento dell'Amministrazione consenta di ricostruire in modo univoco il contenuto sostanziale della determinazione, purché sussistano una manifestazione espressa a monte, la competenza dell'organo, l'assenza di una forma solenne, un collegamento esclusivo tra atto presupponente e determinazione implicita e gli elementi necessari a ricostruire il potere esercitato. Nel caso concreto, tuttavia, il rilascio del permesso per lavoro autonomo non consentiva di comprendere le ragioni del mancato rilascio del permesso UE di lungo periodo. Il preavviso di rigetto, fondato sulla carenza di attività lavorativa regolare e mezzi di sostentamento, non spiegava perché fosse stato rilasciato il diverso titolo per lavoro autonomo, che presuppone comunque la disponibilità di un reddito annuo proveniente da fonti lecite superiore alla soglia prevista dalla legge. Inoltre, l'Amministrazione non aveva chiarito perché non avesse considerato la documentazione reddituale prodotta dal ricorrente e non poteva integrare la motivazione in giudizio mediante il riferimento alle asserite assenze prolungate dal territorio nazionale, non risultando tali ragioni dal provvedimento né dall'iter procedimentale. È stata invece respinta la censura relativa all'omessa comunicazione del preavviso di rigetto: la dichiarazione di domicilio presso il difensore non risultava depositata né trasmessa alla Questura, sicché era corretto l'invio all'indirizzo di residenza; inoltre, il ricorrente aveva comunque esercitato le proprie facoltà partecipative producendo documentazione reddituale. Il provvedimento implicito è stato annullato. L'Amministrazione è stata obbligata a riaprire il procedimento entro 30 giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza e a concluderlo con un provvedimento espresso e congruamente motivato nei successivi 30 giorni. Le spese, pari a euro 2.500 oltre accessori, sono state poste a carico delle Amministrazioni resistenti.

Norme richiamate

• art. 9 d.lgs. 286/1998

  Disciplina il permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo; la decisione impugnata doveva esplicitare le ragioni per cui non era stato rilasciato il titolo richiesto.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Prevede la comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza. Nel caso concreto il preavviso era stato inviato correttamente all'indirizzo di residenza, ma il vizio relativo alla partecipazione non è stato ritenuto fondato anche perché l'interessato aveva comunque esercitato le proprie facoltà partecipative.

• art. 26 d.lgs. 286/1998

  reddito annuo, proveniente da fonti lecite, di importo superiore al livello minimo previsto dalla legge per l'esenzione dalla partecipazione alla spesa sanitaria

  Il requisito reddituale richiesto per il permesso di soggiorno per lavoro autonomo rendeva non coerente e comunque non autosufficiente la motivazione del diniego del permesso UE fondata sulla carenza di mezzi di sostentamento.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione deve consentire di comprendere le ragioni della decisione e il percorso istruttorio seguito; il diniego implicito era illegittimo perché privo di motivazione ricostruibile dagli atti.

Massime di principio

• Il provvedimento implicito è ammissibile soltanto quando un atto o comportamento amministrativo, adottato da un organo competente e in assenza di una forma solenne prescritta, consenta di ricavare in modo univoco e necessario la determinazione sostanziale non formalizzata.
• La configurabilità di un provvedimento implicito richiede un collegamento esclusivo e bilaterale tra l'atto o comportamento presupponente e la determinazione che si pretende di ricavare; se sono possibili diverse spiegazioni dell'azione amministrativa, il provvedimento implicito non può ritenersi adeguatamente individuato.
• Anche un provvedimento implicito deve essere assistito da una motivazione ricostruibile dagli atti del procedimento, idonea a rendere comprensibili sia le ragioni della decisione sia il percorso istruttorio seguito; il rilascio di un titolo diverso da quello richiesto non consente, da solo, di desumere le ragioni del diniego.
• La motivazione del provvedimento non può essere integrata in giudizio mediante ragioni nuove, non contenute nell'atto impugnato né ricavabili dalla complessiva attività procedimentale dell'Amministrazione.
• La comunicazione del preavviso di rigetto è correttamente effettuata all'indirizzo risultante all'Amministrazione quando l'eventuale domicilio presso il difensore non risulti formalmente depositato o trasmesso; la lesione partecipativa è comunque esclusa quando l'interessato abbia concretamente esercitato le facoltà partecipative producendo documenti e osservazioni.

Come è indicizzato