Sentenza n. 6274/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’impresa ha impugnato in appello la sentenza del TAR che aveva respinto le domande di annullamento dei provvedimenti AGCM n. 30324 e n. 30326 del 4 ottobre 2022. Il primo provvedimento aveva accertato l’inottemperanza agli impegni assunti dall’impresa e resi vincolanti dall’AGCM, irrogando una sanzione di 500.000 euro. Il secondo aveva accertato due pratiche commerciali scorrette, consistenti nell’informazione incompleta e ingannevole sulle condizioni economiche delle offerte e nel recupero cumulativo degli sconti in caso di recesso anticipato, irrogando sanzioni complessive inizialmente pari a 800.000 euro per ciascuna pratica, poi ridotte a 400.000 euro ciascuna. L’appellante ha dedotto, anzitutto, la violazione del ne bis in idem, sostenendo che l’AGCM non potesse contemporaneamente sanzionare l’inottemperanza agli impegni e riaprire il procedimento originario per accertare le pratiche commerciali scorrette. Ha inoltre contestato la possibilità di fondare la riapertura soltanto sul regolamento AGCM, la violazione del principio di legalità, l’omessa pronuncia del TAR sul ne bis in idem, la lesione del diritto di difesa e ha chiesto, in subordine, il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE e la rimessione alla Corte costituzionale. Nel merito ha negato l’inottemperanza agli impegni, sostenendo che questi riguardassero soltanto l’offerta Optima Start e che le successive offerte non potessero essere incluse nel loro perimetro. Ha contestato, in particolare, la mancata modifica della modulistica e dei regolamenti promozionali, l’asserita incompletezza delle comunicazioni pubblicitarie, il recupero degli sconti nel secondo anno di contratti biennali e l’inadeguatezza delle modalità di ristoro dei clienti. Ha inoltre negato l’esistenza delle pratiche ingannevole e aggressiva, contestando l’omessa informazione sui costi, sulla durata degli sconti e sulle conseguenze del recesso. Infine ha censurato la quantificazione delle sanzioni per violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza e dell’art. 11 della legge n. 689/1981.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto legittima la possibilità per l’AGCM di riaprire il procedimento originario chiuso con l’accettazione degli impegni e, parallelamente, di avviare un distinto procedimento per l’inottemperanza agli impegni. Le due fattispecie sono state considerate autonome e cumulabili: la pratica commerciale scorretta tutela direttamente consumatori e mercato, mentre l’inottemperanza tutela la vincolatività e serietà degli impegni. L’art. 27, comma 12, del Codice del consumo e l’art. 9, comma 3, del regolamento AGCM disciplinano profili diversi e non alternativi dell’azione dell’Autorità. La scelta tra procedimento unitario e procedimenti distinti non è tuttavia illimitata, dovendo essere sorretta dalle circostanze concrete, dalle esigenze organizzative e dalla complessità degli accertamenti; nel caso concreto non è stato dimostrato alcun concreto pregiudizio difensivo. È stato escluso il ne bis in idem perché mancava l’identità dei fatti materiali: nel procedimento per inottemperanza erano stati valutati i comportamenti successivi all’accettazione degli impegni, mentre nel procedimento riaperto erano state accertate le pratiche commerciali scorrette relative a un arco temporale e a condotte differenti. Il rinvio pregiudiziale UE è stato ritenuto irrilevante, poiché la soluzione della questione non avrebbe potuto incidere sull’esito della controversia; le questioni di costituzionalità sono state dichiarate irrilevanti e manifestamente infondate. Quanto al perimetro degli impegni, il Collegio ha ritenuto che essi riguardassero tutte le offerte commerciali presenti e future, non soltanto l’offerta Optima Start, sulla base della comunicazione di avvio, del contenuto degli impegni e del provvedimento di accettazione. È stata confermata l’inottemperanza: i regolamenti promozionali non erano stati aggiornati e risultavano ancora allegati alla documentazione contrattuale; le comunicazioni pubblicitarie enfatizzavano gli sconti senza indicare adeguatamente prezzi e costi di commercializzazione; i sistemi di fatturazione continuavano almeno fino a novembre 2021 a recuperare sconti maturati nel primo anno anche in caso di recesso nel secondo anno; le comunicazioni per ottenere il rimborso erano generiche, prive di contatti specifici e non corredate dal modulo necessario, con conseguente scarsa effettività del ristoro. La pratica informativa è stata ritenuta ingannevole per l’incompletezza e opacità delle informazioni sulle condizioni economiche, sulle promozioni e sulla perdita degli sconti in caso di recesso. Il recupero automatico degli sconti è stato qualificato come pratica aggressiva: combinato con la carenza informativa, costituiva un indebito condizionamento idoneo a limitare la libertà di scelta del consumatore e a ostacolare il recesso senza oneri. È stato ribadito che le pratiche commerciali scorrette sono illeciti di pericolo, sicché non rilevano né l’effettivo danno individuale né l’esiguo numero di consumatori che abbiano chiesto il rimborso. Le sanzioni sono state ritenute congrue e proporzionate, anche considerando la riduzione del 50%, la durata delle condotte, il numero degli utenti coinvolti, la gravità delle violazioni, la mancata attuazione della maggior parte degli impegni e la dimensione economica dell’operatore. Le spese del giudizio di appello sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 27, commi 7, 9, 11 e 12, d.lgs. 206/2005 (Codice del consumo)

  L’Autorità garante della concorrenza e del mercato, con proprio regolamento, disciplina la procedura istruttoria, in modo da garantire il contraddittorio, la piena cognizione degli atti e la verbalizzazione.

  Il comma 12 configura un illecito autonomo di inottemperanza agli impegni, dotato di propria cornice sanzionatoria, cumulabile con l’illecito relativo alla pratica commerciale scorretta; il comma 11 consente all’AGCM di adottare una disciplina regolamentare integrativa della procedura.

• art. 9, comma 3, lett. a), Regolamento AGCM sulle procedure istruttorie in materia di tutela del consumatore

  Il testo della disposizione è richiamato nel provvedimento, ma non integralmente riportato.

  La disposizione consente la riapertura del procedimento originario anche quando il professionista non dia attuazione agli impegni; tale previsione è compatibile con il Codice del consumo e può operare cumulativamente con la sanzione per inottemperanza.

• art. 50 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  Il principio del ne bis in idem opera solo rispetto al cumulo di sanzioni irrogate nei confronti di una stessa persona e per gli stessi fatti.

  L’applicazione del divieto richiede l’identità dei fatti materiali, intesi come insieme di condotte e circostanze concrete inscindibilmente collegate; non bastano analogie, affinità o identità della qualificazione giuridica.

• art. 4 Protocollo n. 7 CEDU

  La garanzia del ne bis in idem non opera in assenza di identità dei fatti materiali oggetto dei distinti procedimenti sanzionatori.

• art. 24 Codice del consumo

  È considerata aggressiva una pratica commerciale che, nella fattispecie concreta, tenuto conto di tutte le caratteristiche e circostanze del caso, mediante molestie, coercizione, compreso il ricorso alla forza fisica o indebito condizionamento, limita o è idonea a limitare considerevolmente la libertà di scelta o di comportamento del consumatore medio.

  Il recupero automatico degli sconti, combinato con informazioni incomplete sulle condizioni economiche e sul recesso, può costituire indebito condizionamento idoneo a limitare la libertà di scelta del consumatore.

• art. 18, lett. l), Codice del consumo

  Per indebito condizionamento si intende lo sfruttamento di una posizione di potere rispetto al consumatore per esercitare una pressione, anche senza il ricorso alla forza fisica o la minaccia di tale ricorso, in modo da limitare notevolmente la capacità di prendere una decisione consapevole.

  L’indebito condizionamento può sussistere anche senza una condotta intrinsecamente illecita o fraudolenta, quando la pressione esercitata dal professionista incide sulla libertà di autodeterminazione del consumatore.

• art. 11 l. 689/1981

  La dosimetria della sanzione deve tenere conto della gravità della violazione, della durata della condotta e delle condizioni economiche dell’autore, nel rispetto di proporzionalità e ragionevolezza.

• art. 267 TFUE

  Il giudice nazionale di ultima istanza non è tenuto al rinvio pregiudiziale quando la questione di interpretazione del diritto UE è irrilevante, perché la sua soluzione non può incidere sull’esito della controversia.

• art. 134, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La giurisdizione con cognizione estesa al merito in materia sanzionatoria non comporta, nel caso concreto, la riduzione della sanzione, ritenuta congrua e proporzionata.

• art. 97 Cost.

  La scelta dell’AGCM di articolare l’attività in procedimenti distinti può essere giustificata dalle esigenze organizzative e dalla complessità degli accertamenti, purché non sia arbitraria e non comprima concretamente il diritto di difesa.

Massime di principio

• La chiusura di un procedimento dell’AGCM mediante accettazione di impegni non determina la consumazione dei poteri di vigilanza e sanzionatori dell’Autorità: al ricorrere delle condizioni previste dalla legge e dal regolamento, il procedimento originario può essere riaperto per accertare le pratiche commerciali scorrette.
• L’inottemperanza agli impegni resi vincolanti dall’AGCM costituisce un illecito autonomo, con distinta struttura, ratio e bene giuridico protetto rispetto all’illecito originario relativo alla pratica commerciale scorretta; le due fattispecie possono quindi concorrere e giustificare sanzioni distinte.
• L’AGCM può scegliere, in presenza della violazione di impegni, tra un procedimento unitario e procedimenti distinti per l’inottemperanza e per la pratica commerciale scorretta. La scelta deve essere motivata dalle circostanze concrete, dalle esigenze organizzative e dalla complessità degli accertamenti e non può tradursi in arbitrio o in una lesione concreta del diritto di difesa.
• Il ne bis in idem europeo richiede l’identità dei fatti materiali, da verificare rigorosamente sulla base delle condotte concrete e della loro collocazione temporale; non è sufficiente che i procedimenti riguardino lo stesso operatore, la stessa clientela o fattispecie giuridicamente collegate.
• Nei procedimenti sanzionatori è sufficiente che i fatti contestati e quelli sanzionati conservino una sostanziale corrispondenza storica e omogeneità; la contestazione iniziale può essere specificata e sviluppata alla luce degli elementi emersi nell’istruttoria, purché non si trasformi in un addebito radicalmente nuovo e sia salvaguardato il contraddittorio.
• Una comunicazione commerciale può integrare una pratica aggressiva quando la carenza informativa sulle condizioni economiche e sul recesso si combina con l’applicazione automatica di oneri o recuperi economici idonei a indurre il consumatore a mantenere il rapporto per evitare costi di uscita; trattandosi di illecito di pericolo, non è necessario provare un danno effettivo o un numero elevato di richieste di ristoro.

Come è indicizzato