Sentenza n. 325/2026 - Latina, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, seconda classificata in una gara per l'affidamento del servizio di raccolta, trasporto e trattamento dei rifiuti urbani e dei servizi di igiene urbana, aveva chiesto l'accesso all'offerta dell'aggiudicataria e alla documentazione di gara, deducendo l'esigenza di verificare la permanenza del requisito di affidabilità professionale, anche alla luce di ingenti penali applicate all'aggiudicataria in altra gara e di possibili profili di turbativa d'asta e corruzione riferiti al servizio. Dopo una precedente istanza, ritenuta improcedibile perché anteriore all'aggiudicazione, la ricorrente ha presentato una nuova istanza il 19 marzo 2025, rimasta senza riscontro fino alla formazione del silenzio-rigetto. Ha dedotto la violazione degli artt. 3 e 22 ss. l. 241/1990, dell'art. 53 d.lgs. 50/2016 e dell'art. 97 Cost., nonché eccesso di potere e difetto di motivazione, sostenendo la prevalenza del diritto di difesa sulle esigenze di riservatezza dell'aggiudicataria e la stretta indispensabilità della documentazione richiesta, compresa quella acquisita per comprovare i requisiti autodichiarati. Il Comune ha eccepito la tardività, sostenendo che la nuova istanza fosse un mero sollecito della precedente, e l'inammissibilità per natura esplorativa della richiesta. Nel corso del giudizio il Comune ha tuttavia esibito il provvedimento di aggiudicazione, l'offerta dell'aggiudicataria, il verbale di avvio d'urgenza e la documentazione relativa alle verifiche svolte nel 2024. La ricorrente ha insistito per l'accesso alle risultanze di eventuali controlli sulla permanenza dei requisiti nella fase di esecuzione.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse la parte della domanda relativa alla documentazione già esibita dall'amministrazione, ritenendo così superata la contestazione sul silenzio con riferimento all'offerta dell'aggiudicataria e agli altri documenti di gara ostesi. Ha respinto la domanda relativa alle risultanze dei controlli sulla permanenza dei requisiti durante l'esecuzione del contratto. Richiamando l'Adunanza plenaria n. 10 del 2020, ha riconosciuto in astratto che un concorrente può avere un interesse concreto e attuale all'accesso agli atti della fase esecutiva quando le vicende possano condurre alla risoluzione del contratto e allo scorrimento della graduatoria o alla riedizione della gara, purché la richiesta non miri a un controllo generalizzato del rapporto. Nel caso concreto, tuttavia, la richiesta riguardava documenti non risultanti già formati e detenuti dall'amministrazione: l'accesso documentale non può imporre alla stazione appaltante di svolgere verifiche o di formare nuovi documenti. La domanda è stata quindi ritenuta infondata per difetto dell'oggetto materiale del diritto di accesso. Spese compensate.

Norme richiamate

• artt. 22 ss. l. 241/1990

  La domanda è stata esaminata secondo la disciplina dell'accesso documentale, poiché l'istanza e il ricorso richiamavano specificamente tale titolo di accesso. Pur potendo sussistere un interesse concreto e attuale del concorrente all'accesso agli atti della fase esecutiva, l'accesso presuppone l'esistenza di documenti già formati e detenuti dall'amministrazione.

• art. 3 l. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente quale fondamento dell'obbligo di motivazione del diniego o del silenzio sull'accesso; la decisione non sviluppa una specifica autonoma applicazione della disposizione.

• art. 53 d.lgs. 50/2016

  Richiamato nel quadro dei limiti all'accesso nella materia dei contratti pubblici. Secondo il principio dell'Adunanza plenaria richiamato dal TAR, non esclude in assoluto l'accesso civico generalizzato agli atti di gara e alla fase esecutiva, ma rileva per i divieti temporanei o assoluti.

• art. 116 c.p.a.

  Disciplina il rito per la tutela del diritto di accesso; il giudice non può mutare il titolo dell'accesso definito dall'istanza originaria e dal diniego amministrativo.

• art. 5-bis, commi 1, 2 e 3, d.lgs. 33/2013

  Richiamato attraverso il principio dell'Adunanza plenaria n. 10 del 2020: l'accesso civico generalizzato può riguardare anche la fase esecutiva dei contratti pubblici, nel rispetto delle eccezioni relative a tutela di interessi pubblici e privati e dei divieti previsti dalla disciplina dei contratti pubblici.

• art. 97 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente in relazione ai principi di imparzialità e buon andamento; la sentenza non fonda su tale disposizione una statuizione autonoma.

• Adunanza plenaria, 2 aprile 2020, n. 10

  a) la pubblica amministrazione ha il potere-dovere di esaminare l'istanza di accesso agli atti e ai documenti pubblici, formulata in modo generico o cumulativo dal richiedente senza riferimento ad una specifica disciplina, anche alla stregua della disciplina dell'accesso civico generalizzato, a meno che l'interessato non abbia inteso fare esclusivo, inequivocabile, riferimento alla disciplina dell'accesso documentale, nel qual caso essa dovrà esaminare l'istanza solo con specifico riferimento ai profili della L. n. 241 del 1990, senza che il giudice amministrativo, adito ai sensi dell'art. 116 c.p.a., possa mutare il titolo dell'accesso, definito dall'originaria istanza e dal conseguente diniego adottato dalla pubblica amministrazione all'esito del procedimento; b) è ravvisabile un interesse concreto e attuale, ai sensi dell'art. 22 della L. n. 241 del 1990, e una conseguente legittimazione, ad avere accesso agli atti della fase esecutiva di un contratto pubblico da parte di un concorrente alla gara, in relazione a vicende che potrebbero condurre alla risoluzione per inadempimento dell'aggiudicatario e quindi allo scorrimento della graduatoria o alla riedizione della gara, purché tale istanza non si traduca in una generica volontà da parte del terzo istante di verificare il corretto svolgimento del rapporto contrattuale; c) la disciplina dell'accesso civico generalizzato, fermi i divieti temporanei e/o assoluti di cui all'art. 53 del D.Lgs. n. 50 del 2016, è applicabile anche agli atti delle procedure di gara e, in particolare, all'esecuzione dei contratti pubblici, non ostandovi in senso assoluto l'eccezione del comma 3 dell'art. 5-bis del D.Lgs. n. 33 del 2013 in combinato disposto con l'art. 53 e con le previsioni della L. n. 241 del 1990, che non esenta in toto la materia dall'accesso civico generalizzato, ma resta ferma la verifica della compatibilità dell'accesso con le eccezioni relative di cui all'art. 5-bis, comma 1 e 2, a tutela degli interessi-limite, pubblici e privati, previsti da tale disposizione, nel bilanciamento tra il valore della trasparenza e quello della riservatezza.

  Il TAR recepisce i tre principi dell'Adunanza plenaria in materia di individuazione del titolo di accesso, interesse del concorrente agli atti della fase esecutiva e applicabilità dell'accesso civico generalizzato agli atti dei contratti pubblici.

Massime di principio

• Nel giudizio per l'accesso documentale il giudice deve rispettare il titolo dell'accesso individuato dall'istanza originaria e dal provvedimento, espresso o tacito, dell'amministrazione; non può convertire d'ufficio una domanda di accesso documentale in una domanda di accesso civico generalizzato.
• Un concorrente a una gara può avere un interesse concreto e attuale all'accesso agli atti della fase esecutiva quando le vicende del contratto possano condurre alla sua risoluzione per inadempimento, allo scorrimento della graduatoria o alla riedizione della gara. Tale interesse non sussiste, invece, quando la richiesta persegua soltanto un controllo generalizzato sul corretto svolgimento del rapporto.
• L'accesso documentale presuppone l'esistenza di documenti già formati e detenuti dall'amministrazione: non può essere utilizzato per obbligare la stazione appaltante a svolgere nuove verifiche, a elaborare informazioni o a formare documenti sulle risultanze di attività non ancora compiute.
• La sopravvenuta ostensione dei documenti richiesti determina l'improcedibilità della domanda di accesso per carenza sopravvenuta di interesse limitatamente alla documentazione effettivamente esibita, mentre il giudizio resta esaminabile per le ulteriori richieste non soddisfatte.
• L'accesso civico generalizzato è astrattamente applicabile anche agli atti della fase esecutiva dei contratti pubblici, salvo il rispetto dei divieti temporanei o assoluti previsti dalla disciplina dei contratti pubblici e delle eccezioni relative poste a tutela degli interessi pubblici e privati.

Come è indicizzato