Sentenza n. 6770/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

La controversia riguardava la riedizione della verifica di anomalia disposta da una precedente sentenza del TAR, che aveva rilevato difetti di istruttoria e motivazione in relazione al costo del lavoro dell’offerta aggiudicataria. Copernico ha dedotto, con il ricorso introduttivo, l’elusione della sentenza, la motivazione apparente, l’omessa considerazione delle maggiorazioni per lavoro notturno e festivo e l’erroneità metodologica della relazione del consulente del lavoro. Con i motivi aggiunti ha dedotto: violazione del principio di immodificabilità dell’offerta e illegittima riallocazione di componenti del costo della manodopera nella voce delle spese generali; violazione dei trattamenti salariali minimi, per l’asserita errata applicazione delle maggiorazioni previste dal CCNL; difetto di istruttoria e travisamento dei dati relativi all’assenteismo, alle attività PM2T, all’IRAP, alle spese generali e all’utile; omissione di valutazione di dichiarazioni asseritamente fuorvianti sul tasso di assenteismo. Ha inoltre chiesto il subentro nel contratto e il risarcimento in forma specifica. Team Service ha proposto ricorso incidentale, deducendo che il RTI Copernico avrebbe dovuto essere escluso per omessa dichiarazione di un fatto costituente grave illecito professionale, riferito a un procedimento penale per turbativa d’asta riguardante la rappresentante legale della concorrente. Copernico ha eccepito la tardività del ricorso incidentale, oltre alla violazione del giudicato e il difetto di interesse.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente dichiarato inutilizzabili i documenti depositati da Copernico il 27 e il 31 marzo 2026, perché depositati oltre il termine perentorio previsto dall’art. 73, comma 1, c.p.a., in assenza della dimostrata estrema difficoltà prevista dall’art. 54 c.p.a. Ha poi dichiarato irricevibile il ricorso incidentale di Team Service: esso era stato notificato l’8 gennaio 2026, oltre il termine di trenta giorni decorrente dalla notificazione del ricorso principale del 27 novembre 2025; inoltre, i fatti posti a fondamento della censura risultavano già obiettivamente conoscibili dagli articoli di stampa del 9 agosto e del 21 settembre 2024. Ha respinto l’eccezione secondo cui l’aggiudicazione sarebbe divenuta intangibile per il mancato annullamento nella precedente sentenza: il rinnovo della verifica di anomalia preservava provvisoriamente l’oggetto dell’appalto e lasciava possibile il successivo annullamento dell’aggiudicazione ove fosse emersa l’incongruità dell’offerta. Nel merito, ha accolto il primo motivo aggiunto, ritenendo illegittima la riallocazione, in sede di giustificazioni, di 529.214,35 euro dalla voce “altri costi” alla copertura di componenti del costo della manodopera, tra cui il manager di lotto e le maggiorazioni per lavoro notturno e festivo. L’operazione aveva determinato un aumento del costo del lavoro di circa il 6%, senza che fossero dedotti errori di calcolo, sopravvenienze o variazioni marginali; essa costituiva quindi una modifica sostanziale e non una mera rimodulazione interna dell’offerta. Il giudice ha affermato che gli artt. 41, comma 14, e 108, comma 9, d.lgs. 36/2023 impongono l’indicazione separata dei costi della manodopera e ne vietano l’assorbimento surrettizio nelle spese generali, salvo ipotesi eccezionali di variazioni minime, errori di calcolo comprovati o sopravvenienze, non ricorrenti nel caso concreto. L’esclusione dell’aggiudicataria costituiva pertanto atto dovuto ai sensi dell’art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023; l’omissione di tale esclusione rendeva illegittima l’aggiudicazione. Le ulteriori censure sono state dichiarate assorbite, poiché l’accoglimento del primo motivo assicurava alla ricorrente la massima utilità. Il TAR ha annullato l’aggiudicazione, dichiarato l’inefficacia del contratto eventualmente stipulato e disposto il subentro di Copernico, seconda classificata, dal 1° luglio 2026 e per la durata originaria dell’appalto, previa verifica dei requisiti e degli ulteriori presupposti di legge. Il subentro è stato ritenuto reintegrazione in forma specifica idonea a soddisfare anche il danno curriculare e ogni ulteriore pretesa risarcitoria. Le spese sono state poste solidalmente, in parti uguali, a carico di ATAC e Team Service, per complessivi euro 4.000 oltre accessori, con restituzione del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Il termine per il deposito di memorie e documenti è perentorio; il deposito tardivo comporta l’inutilizzabilità processuale, salvo il caso di estrema difficoltà previsto dall’art. 54 c.p.a.

• art. 54, comma 1, c.p.a.

  Consente la deroga ai termini di deposito in caso di dimostrata estrema difficoltà di produzione degli atti.

• artt. 29 e 119 c.p.a.

  Il ricorso incidentale deve essere notificato nel termine decadenziale di trenta giorni; il mancato rispetto determina l’irricevibilità.

• art. 41, comma 13, d.lgs. 36/2023

  Il costo medio del lavoro è determinato annualmente, in apposite tabelle, dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali.

  Le tabelle ministeriali costituiscono parametro per la determinazione e la verifica del costo del lavoro.

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  Nei contratti di lavori e servizi [...] la stazione appaltante [...] individua nei documenti di gara i costi della manodopera [...]. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso.

  I costi della manodopera devono essere individuati separatamente e possono discostarsi dai valori tabellari solo se l’operatore dimostra che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  Nell'offerta economica l'operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro.

  L’indicazione separata dei costi della manodopera è obbligatoria e sanzionata con l’esclusione; il costo del lavoro non può essere modificato sostanzialmente o occultato in voci generiche durante la verifica di anomalia.

• art. 110, commi 1-5, d.lgs. 36/2023

  Le stazioni appaltanti valutano la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta [...].

  La verifica di anomalia deve accertare la sostenibilità complessiva dell’offerta e impone l’esclusione quando il costo del personale è inferiore ai minimi salariali o le spiegazioni non giustificano adeguatamente i costi proposti.

• art. 31, comma 4, Allegato I.7, d.lgs. 36/2023

  Per spese generali comprese nel prezzo dei lavori [...] si intendono [...] la quota delle spese di organizzazione e gestione tecnico-amministrativa di sede dell'appaltatore [...] la gestione amministrativa del personale di cantiere e la direzione tecnica di cantiere [...].

  Le spese generali coprono costi indiretti e amministrativi e non costituiscono, in via ordinaria, una riserva per coprire componenti strutturali del costo della manodopera.

• art. 122 c.p.a.

  Consente la dichiarazione di inefficacia del contratto e il subentro quando il ricorrente può conseguire l’aggiudicazione e la natura delle prestazioni rende possibile il subentro.

Massime di principio

• Nel nuovo Codice dei contratti pubblici, i costi della manodopera devono essere indicati separatamente nell’offerta economica e sono soggetti a un controllo autonomo e incisivo, anche indipendentemente dal saldo complessivo dell’offerta.
• In sede di verifica dell’anomalia, è vietata la modifica sostanziale del costo della manodopera indicato nell’offerta mediante riallocazione di componenti originariamente comprese in altre voci. Sono ammissibili soltanto variazioni marginali e proporzionate, errori di calcolo comprovati a saldi invariati o sopravvenienze di fatto o di diritto, non una ricomposizione contabile funzionale a colmare carenze originarie dell’offerta.
• Le componenti strutturali del costo della manodopera non possono essere surrettiziamente assorbite nella voce delle spese generali, poiché quest’ultima è destinata alla copertura dei costi indiretti, amministrativi e organizzativi dell’impresa; l’allocazione è ammissibile solo in ipotesi eccezionali e marginali, adeguatamente giustificate e proporzionate.
• La violazione dell’obbligo di indicazione separata dei costi della manodopera, quando la verifica di anomalia evidenzi una loro sostanziale riallocazione o manipolazione, impone l’esclusione dell’operatore economico ai sensi dell’art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023 e rende illegittima l’aggiudicazione.
• Il mancato annullamento dell’aggiudicazione in una precedente sentenza che dispone il rinnovo della verifica di anomalia non rende l’aggiudicazione intangibile: essa conserva provvisoriamente efficacia per preservare la funzionalità dell’appalto, ma può essere annullata se la riedizione della verifica evidenzia l’illegittimità dell’offerta.
• Il ricorso incidentale deve essere notificato entro il termine decadenziale previsto per il rito applicabile; la tardiva conoscenza soggettiva allegata dalla parte non impedisce la decorrenza del termine quando i fatti posti a fondamento della domanda erano già obiettivamente conoscibili.

Come è indicizzato