Sentenza n. 3459/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorso è stato proposto contro due misure amministrative di prevenzione personale adottate nei confronti di un minore diciassettenne, a seguito della sua denuncia per condotte commesse durante una manifestazione pubblica. I ricorrenti hanno dedotto: la violazione degli artt. 10, comma 4, e 13-bis, comma 3, del d.l. n. 14/2017, per la notifica dei provvedimenti a un solo genitore; l'insussistenza dei presupposti oggettivi e soggettivi delle misure, in ragione dell'assenza di precedenti denunce, dell'asserita mancanza di un pericolo concreto e attuale per la sicurezza pubblica, della minore età del destinatario e della misura cautelare meno afflittiva applicata dal giudice minorile; la violazione del ne bis in idem; il difetto di motivazione e l'irragionevolezza; la violazione delle garanzie partecipative per omessa comunicazione di avvio del procedimento; la mancata valutazione preventiva delle esigenze di mobilità, salute e lavoro; l'assenza di un collegamento funzionale tra i luoghi dei fatti e l'ampia area interdetta dal provvedimento ex art. 13-bis; l'illegittima estensione territoriale del provvedimento ex art. 10 e l'assenza di base legislativa per il divieto di stazionamento nelle immediate vicinanze. È stata inoltre prospettata una questione di legittimità costituzionale degli artt. 10, comma 4, e 13-bis, comma 3, del d.l. n. 14/2017, con riferimento all'applicazione delle misure ai minori.

La decisione

Il TAR ha escluso la rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale, chiarendo che le misure incidono sulla libertà di circolazione tutelata dall'art. 16 Cost., non sulla libertà personale, e non sono quindi soggette a riserva di giurisdizione. Ha respinto la censura sulla notifica, ritenendo sufficiente la notificazione a uno dei genitori esercenti la responsabilità genitoriale, poiché la notifica assicura la conoscenza legale dell'atto e non costituisce requisito di validità della misura. Ha ritenuto legittime le misure quanto ai presupposti oggettivi e soggettivi: è sufficiente la denuncia, anche una sola, per uno dei reati indicati dalla legge, purché commesso nei luoghi rilevanti, e la Questura ha motivato in modo non irragionevole il pericolo per la sicurezza pubblica desumendolo dalle concrete modalità della condotta. Ha escluso il ne bis in idem, poiché le misure hanno natura preventiva e non sostanzialmente penale. Ha ritenuto legittima l'omissione della comunicazione di avvio, giustificata dalle esigenze di celerità e prevenzione. Ha escluso che le esigenze di mobilità, salute e lavoro debbano necessariamente essere valutate prima dell'adozione della misura, poiché devono essere salvaguardate mediante successive modalità applicative compatibili. Ha invece accolto le censure relative all'estensione territoriale dei divieti. Quanto al provvedimento ex art. 13-bis, ha affermato che i locali vietati devono essere specificamente individuati e funzionalmente collegati ai luoghi dei fatti o alle persone frequentate dal destinatario; l'interdizione di un'area molto ampia, comprendente luoghi distanti e non adeguatamente collegati, viola l'art. 13-bis, comma 1, del d.l. n. 14/2017 e il principio di proporzionalità. Quanto al provvedimento ex art. 10, ha ritenuto legittimo il divieto relativo alla stazione e alla metropolitana direttamente connesse ai fatti, ma illegittima l'estensione a piazze distanti, non qualificabili come pertinenze delle infrastrutture di trasporto e prive di adeguata motivazione. Ha inoltre annullato il provvedimento ex art. 10 nella parte in cui imponeva il divieto di stazionamento nelle immediate vicinanze, perché l'art. 10, comma 2, prevede il solo divieto di accesso e non offre una sufficiente base legislativa per un'ulteriore limitazione della libertà di circolazione. Il ricorso è stato quindi parzialmente accolto, con annullamento dei due provvedimenti nei limiti indicati e salvezza degli ulteriori provvedimenti amministrativi. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 10, comma 2, d.l. n. 14/2017

  Il questore può disporre il divieto di accesso ... anche nei confronti di coloro che risultino denunciati o condannati ... nel corso dei cinque anni precedenti ... per alcuno dei delitti contro la persona o contro il patrimonio ... commessi in uno dei luoghi indicati all'articolo 9, comma 1

  La misura può essere adottata anche sulla base di una sola denuncia, purché riferita a uno dei reati indicati e commesso nei luoghi rilevanti; richiede inoltre una valutazione prognostica sul pericolo per la sicurezza pubblica. La disposizione non consente di imporre anche il divieto di stazionamento nelle immediate vicinanze.

• art. 9, comma 1, d.l. n. 14/2017

  aree interne delle infrastrutture, fisse e mobili, ferroviarie, aeroportuali, marittime e di trasporto pubblico locale, urbano ed extraurbano, e delle relative pertinenze

  Le pertinenze sono soltanto luoghi o spazi tecnici posti al servizio delle aree occupate dalle infrastrutture di trasporto; non comprendono piazze distanti e prive di collegamento funzionale con esse.

• art. 10, comma 4, d.l. n. 14/2017

  anche nei confronti di soggetti minori di diciotto anni che hanno compiuto il quattordicesimo anno di età ... il provvedimento è notificato a coloro che esercitano la responsabilità genitoriale

  La notifica al minore deve essere effettuata a uno dei soggetti titolari della responsabilità genitoriale; la notifica a entrambi i genitori non è necessaria e la notificazione non costituisce requisito di validità della misura.

• art. 13-bis, comma 1, d.l. n. 14/2017

  il Questore può disporre il divieto di accesso a pubblici esercizi o locali di pubblico trattenimento specificamente individuati in ragione dei luoghi in cui sono stati commessi i predetti reati ovvero delle persone con le quali l'interessato si associa, specificamente indicati

  I locali vietati devono essere specificamente individuati e funzionalmente collegati ai luoghi dei fatti o alle persone frequentate dal destinatario; un'area eccessivamente ampia e non adeguatamente collegata rende illegittima la misura.

• art. 13-bis, comma 1-ter, d.l. n. 14/2017

  la misura disposta dal Questore ... ricomprende anche il divieto di stazionamento nelle immediate vicinanze dei pubblici esercizi e dei locali di pubblico trattenimento

  La previsione espressa del divieto di stazionamento per la misura ex art. 13-bis conferma, secondo il TAR, che analogo divieto non può essere introdotto per la distinta misura ex art. 10 in assenza di una specifica base legislativa.

• art. 13-bis, comma 3, d.l. n. 14/2017

  La disposizione consente l'applicazione della misura ai minori ultraquattordicenni e disciplina la notificazione ai soggetti esercenti la responsabilità genitoriale; non impone la notifica a entrambi i genitori.

• art. 7, comma 1, l. n. 241/1990

  ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento, l'avvio del procedimento stesso è comunicato

  La comunicazione di avvio può essere omessa quando ricorrono particolari esigenze di celerità; per le misure di prevenzione in esame l'urgenza preventiva può essere desunta dalle concrete esigenze di evitare la reiterazione di condotte pericolose.

• art. 4 del Protocollo n. 7 CEDU

  Non è violato il ne bis in idem quando la misura amministrativa ha natura preventiva e non sostanzialmente penale secondo i criteri Engel.

• art. 16 Cost.

  I divieti di accesso incidono sulla libertà di circolazione e non richiedono un controllo immediato e diretto dell'autorità giudiziaria, restando soggetti al sindacato del giudice amministrativo.

Massime di principio

• Le misure amministrative di prevenzione personale previste dagli artt. 10 e 13-bis del d.l. n. 14/2017 possono essere adottate anche sulla base di una sola denuncia per uno dei reati indicati dalla legge, purché sussista il requisito della commissione del fatto nei luoghi o contesti normativamente rilevanti e sia formulata una valutazione prognostica, adeguatamente motivata e non irragionevole, sul pericolo per la sicurezza pubblica.
• Per il divieto di accesso previsto dall'art. 13-bis, comma 1, del d.l. n. 14/2017, i pubblici esercizi e i locali interdetti devono essere specificamente individuati e funzionalmente collegati ai luoghi in cui sono stati commessi i fatti oppure alle persone con le quali il destinatario si associa; l'interdizione di un'area molto ampia, comprendente luoghi distanti e non collegati, viola la disposizione e il principio di proporzionalità.
• Ai fini dell'art. 10, comma 2, del d.l. n. 14/2017, le pertinenze delle infrastrutture di trasporto sono soltanto gli spazi o luoghi tecnici posti al servizio delle infrastrutture medesime; non possono essere ricomprese nel divieto aree distanti e prive di un nesso funzionale con i luoghi dei fatti.
• Il provvedimento previsto dall'art. 10, comma 2, del d.l. n. 14/2017 consente il divieto di accesso alle aree normativamente individuate, ma non anche il divieto di stazionamento nelle immediate vicinanze, che costituisce un'ulteriore limitazione della libertà di circolazione e richiede una specifica base legislativa.
• La notificazione a un solo genitore è sufficiente per rendere conoscibile al minore il provvedimento adottato ai sensi degli artt. 10, comma 4, e 13-bis, comma 3, del d.l. n. 14/2017, quando entrambi i genitori sono titolari della responsabilità genitoriale; la notifica non è requisito di validità della misura, ma strumento di conoscenza legale e di decorrenza della sua efficacia.

Come è indicizzato