Sentenza n. 13894/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La società ha impugnato l’avviso pubblico di Roma Capitale per l’affidamento di 31 concessioni demaniali marittime, le deliberazioni di indirizzo, la graduatoria, le aggiudicazioni dei lotti A.11 e A.19, la propria successiva esclusione e gli atti di sgombero delle aree già gestite. Ha dedotto, tra l’altro, violazione della disciplina statale introdotta dall’art. 4 della l. n. 118/2022, come modificato dal d.l. n. 131/2024, sostenendo che l’amministrazione non potesse indire una gara-ponte di durata annuale o stagionale anziché una procedura per concessioni di almeno cinque anni; illegittimità della royalty parametrata al fatturato; mancata predeterminazione dell’indennizzo spettante al concessionario uscente; indeterminatezza dell’oggetto della concessione e dei criteri di valutazione; illegittimità dei vincoli di partecipazione e aggiudicazione; incoerenza dei criteri relativi all’esperienza, alla qualità progettuale e ai servizi all’utenza; mancata previsione dell’indennizzo in caso di revoca. Con motivi aggiunti ha contestato l’esclusione ai sensi dell’art. 95, comma 1, lett. d), d.lgs. n. 36/2023, per la presenza di rilevanti indizi di riconducibilità delle offerte della ricorrente e di altre due società a un unico centro decisionale, lamentando l’omesso contraddittorio e l’insussistenza degli indizi. Ha inoltre dedotto l’illegittimità degli inviti allo sgombero e della determinazione di accesso forzoso, sostenendo che la propria occupazione fosse ancora legittima, che mancassero i presupposti dell’autotutela demaniale, che non fosse stato determinato l’indennizzo, che il termine di rilascio fosse sproporzionato e che gli atti fossero lesivi dell’affidamento e dell’effettività della tutela giurisdizionale.

La decisione

Il TAR ha riunito i ricorsi per connessione. Ha ritenuto ammissibile l’impugnazione immediata dell’avviso limitatamente alle clausole concernenti la durata delle concessioni e la royalty, poiché riguardavano elementi essenziali del rapporto concessorio e producevano una lesione attuale, indipendente dall’esito della gara; le altre censure contro la lex specialis sono state dichiarate inammissibili. Nel merito, il ricorso introduttivo è stato comunque respinto. Il Collegio ha ritenuto che la disciplina statale sulle concessioni demaniali marittime sia immediatamente applicabile, ma che la particolare situazione del litorale romano, caratterizzata dall’assenza di concessioni in essere prorogabili, consentisse una gara-ponte temporanea per assicurare la continuità dei servizi e la programmazione delle procedure ordinarie. Ha giudicato legittima la royalty sul fatturato, quale meccanismo flessibile di valorizzazione economica del bene demaniale, non indeterminabile perché parametrata a un dato futuro ma determinabile, e compatibile con la durata limitata della gara-ponte. Ha escluso l’obbligo di predeterminare un indennizzo, rilevando che la ricorrente non era concessionaria uscente, ma occupante sine titulo, essendo il titolo originario scaduto. Ha ritenuto sufficientemente determinate le schede tecniche dei lotti, i criteri di valutazione dell’offerta tecnica, i punteggi per imprese giovanili e i vincoli di partecipazione e aggiudicazione. Ha inoltre escluso che il bando dovesse riprodurre obblighi già direttamente imposti dalla legge o disciplinare in anticipo il regime di eventuali future revoche. Sono stati respinti i ricorsi contro la graduatoria e le aggiudicazioni dei lotti A.11 e A.19. È stata ritenuta legittima l’esclusione della ricorrente: gli stretti rapporti di parentela tra i titolari e amministratori delle società, la coincidenza di residenze, domicili e sedi legali, le date coincidenti di costituzione e iscrizione e la partecipazione ai medesimi lotti costituivano indizi gravi, precisi e concordanti di un unico centro decisionale. Sebbene il contraddittorio sia tendenzialmente necessario per una causa di esclusione non automatica, la sua omissione non ha determinato l’illegittimità dell’atto, poiché la ricorrente non aveva dimostrato che un apporto partecipativo avrebbe potuto modificare l’esito; ha operato quindi l’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990. Sono stati infine respinti i motivi aggiunti contro gli atti di sgombero e accesso forzoso. Il Comune poteva ordinare il rilascio e lo sgombero di un’area demaniale detenuta senza titolo, in presenza della demanialità del bene e dell’abusività della detenzione. L’autorizzazione temporanea alla prosecuzione delle attività non costituiva proroga o rinnovo della concessione scaduta e aveva perso efficacia con la conclusione della gara e l’aggiudicazione al nuovo concessionario. Non erano necessari un previo indennizzo, un verbale di consegna o una specifica ponderazione della pendenza del giudizio. Le spese sono state integralmente compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione dei ricorsi connessi; il TAR ha riunito le impugnative riferite alla medesima vicenda amministrativa.

• art. 4 l. 5 agosto 2022, n. 118

  Le disposizioni si applicano alle procedure di affidamento avviate successivamente alla data di entrata in vigore della disposizione; il comma 9 disciplina l’indennizzo al concessionario uscente e il comma 13 l’applicazione alle procedure successive.

  La disciplina statale sulle concessioni demaniali marittime è immediatamente applicabile alle procedure avviate dopo il 17 settembre 2024, ma, nel particolare contesto del litorale romano privo di concessioni in essere prorogabili, non impedisce una gara-ponte temporanea funzionale alla continuità dei servizi e alla successiva programmazione.

• art. 3 l. n. 118/2022

  La proroga delle concessioni fino al 30 settembre 2027, prevista per i titoli in essere, mostra la necessità di un periodo di programmazione; l’assenza di concessioni in essere nel litorale romano consente di perseguire il medesimo obiettivo tramite una gara-ponte.

• art. 95, comma 1, lett. d), d.lgs. n. 36/2023

  La stazione appaltante esclude l’operatore economico qualora accerti rilevanti indizi tali da far ritenere che le offerte siano imputabili a un unico centro decisionale a cagione di accordi intercorsi con altri operatori partecipanti alla stessa gara.

  La causa di esclusione è non automatica quanto all’accertamento, che richiede una valutazione tecnica, ma l’esclusione diviene necessaria quando siano accertati indizi gravi, precisi e concordanti della riconducibilità delle offerte a un unico centro decisionale.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  L’omesso contraddittorio relativo a una causa di esclusione non automatica non comporta l’annullamento quando l’amministrazione dimostri che, alla luce del quadro indiziario, il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 25 d.P.R. 15 febbraio 1952, n. 328

  La concessione demaniale cessa di diritto alla scadenza, senza necessità di diffida; tale effetto è autonomo rispetto all’eventuale nuova gara o al subentro di un nuovo concessionario.

• art. 31 d.P.R. 15 febbraio 1952, n. 328

  In caso di scadenza, revoca o decadenza della concessione, il concessionario è tenuto a sgomberare e riconsegnare l’area demaniale.

• art. 823, comma 2, c.c.

  L’amministrazione titolare del bene demaniale può esercitare autotutela esecutiva per ottenere il rilascio dell’area detenuta abusivamente; i presupposti sono la demanialità del bene e l’abusività della detenzione.

• art. 49 cod. nav.

  Disciplina gli effetti della cessazione della concessione sulle opere e non costituiva, nel caso deciso, il fondamento specifico dell’ordine di sgombero, che riguardava il rilascio della struttura e non la demolizione delle opere.

• art. 37 cod. nav.

  Il criterio della proficua utilizzazione del bene demaniale giustifica la valorizzazione economica della concessione e può orientare la selezione dell’offerta più idonea.

• art. 42 cod. nav.

  Il regime dell’indennizzo connesso alla revoca della concessione segue la disciplina propria del potere di revoca e non deve essere necessariamente riprodotto nel bando.

• art. 117, comma 2, lett. e), Cost.

  La tutela della concorrenza e i criteri e modalità di affidamento delle concessioni demaniali marittime rientrano nella competenza legislativa esclusiva statale.

• art. 58 d.lgs. n. 36/2023

  La disposizione è stata richiamata dalla ricorrente per contestare i vincoli di partecipazione e aggiudicazione; il TAR ha tuttavia ritenuto tali vincoli ragionevoli e pro-concorrenziali nel caso concreto.

Massime di principio

• L’impugnazione immediata della lex specialis è ammissibile quando le clausole contestate incidono sugli elementi essenziali del rapporto concessorio, quali durata e corrispettivo, producendo una lesione attuale dell’interesse a conseguire uno specifico bene della vita, indipendentemente dall’esito della procedura. Non è necessario attendere l’aggiudicazione quando la successiva correzione giudiziale altererebbe l’oggetto della competizione e la platea degli operatori interessati.
• La disciplina statale sui criteri e sulle modalità di affidamento delle concessioni demaniali marittime a finalità turistico-ricreative è immediatamente applicabile alle procedure avviate dopo la sua entrata in vigore. Tuttavia, quando l’amministrazione non disponga di concessioni in essere prorogabili e debba assicurare la continuità dei servizi nelle more dell’organizzazione delle procedure ordinarie, può indire una gara-ponte temporanea, purché la scelta sia funzionale a tali esigenze e non eluda il nuovo modello legislativo.
• Una royalty parametrata al fatturato del concessionario, aggiuntiva al canone, non è di per sé illegittima né indeterminabile se costituisce un meccanismo flessibile di valorizzazione economica del bene demaniale, determinabile in funzione dei ricavi effettivamente realizzati e coerente con la durata e la struttura della procedura.
• L’esclusione per riconducibilità delle offerte a un unico centro decisionale richiede un accertamento fondato su indizi gravi, precisi e concordanti, valutati secondo un percorso che consideri i rapporti di controllo, le relazioni societarie o di fatto e, ove necessario, gli elementi strutturali, personali e contenutistici delle offerte. Non occorre provare un concreto coordinamento delle offerte o un effettivo risultato anticoncorrenziale, essendo sufficiente il pericolo di un’unicità decisionale.
• Per le cause di esclusione non automatica, l’accertamento tendenzialmente richiede un previo contraddittorio procedimentale. L’omissione non comporta però l’annullamento quando l’amministrazione dimostri che, alla luce degli elementi acquisiti e delle difese svolte in giudizio, l’apporto dell’operatore non avrebbe potuto condurre a un esito diverso, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990.
• Alla scadenza della concessione demaniale l’occupazione diviene sine titulo e l’amministrazione può ordinare il rilascio e procedere allo sgombero in autotutela, quando siano accertate la demanialità del bene e l’abusività della detenzione. Una mera autorizzazione temporanea alla prosecuzione delle attività, concessa nelle more della gara, non equivale a proroga o rinnovo e non fonda un affidamento alla prosecuzione del rapporto.

Come è indicizzato