Sentenza n. 6445/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva presentato una richiesta di verifica e certificazione dei risparmi energetici relativa all’installazione di nove UPS presso uno stabilimento industriale. Il GSE aveva inizialmente accolto la richiesta, autorizzando l’emissione di titoli di efficienza energetica, ma nel 2018 aveva avviato un procedimento qualificato espressamente come annullamento d’ufficio, contestando la tardività della richiesta rispetto alla data di avvio del progetto, l’insufficienza della documentazione relativa a tre UPS e la mancata prova delle misure dirette a garantire il funzionamento degli apparecchi per la loro vita tecnica. Il GSE aveva quindi annullato l’accoglimento della richiesta e chiesto la restituzione di 449 TEE, per euro 124.650,60, respingendo successivamente le istanze di riesame del 2019 e del 2022. Il TAR aveva ritenuto legittima la riconduzione della vicenda al potere vincolato di verifica e decadenza previsto dall’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011. In appello, la società ha dedotto, tra l’altro, l’erronea qualificazione del potere esercitato, la violazione dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990, l’adozione dell’annullamento oltre il termine massimo di diciotto mesi, l’assenza di un interesse pubblico concreto e attuale e la mancata ponderazione dell’affidamento maturato; ha inoltre censurato la ricostruzione della data di avvio del progetto, l’onere della prova, le richieste documentali, la mancata salvezza delle rendicontazioni già approvate e la quantificazione delle somme da restituire.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato integralmente la sentenza del TAR. Ha ritenuto che i provvedimenti del 2018 costituissero esercizio del potere di annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies l. n. 241/1990, e non esercizio del potere di decadenza o di verifica previsto dall’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011. La qualificazione è stata desunta sia dalla terminologia espressamente utilizzata dal GSE, che aveva avviato un “procedimento di annullamento d’ufficio” richiamando l’autotutela, sia dalla struttura del procedimento, caratterizzata dalla comunicazione di avvio e dalla rivalutazione della medesima richiesta già accolta. Nel merito, il GSE aveva riesaminato la legittimità originaria del beneficio senza contestare violazioni sopravvenute, perdita dei requisiti, inadempimenti successivi o falsità documentali. Di conseguenza, era tenuto a rispettare il termine massimo di diciotto mesi previsto dall’art. 21-nonies, nel testo applicabile ratione temporis ai provvedimenti attributivi di vantaggi economici. Poiché il beneficio era stato concesso il 17 maggio 2016, il termine era scaduto il 17 novembre 2017, mentre il procedimento era stato avviato soltanto il 18 giugno 2018. Non ricorreva neppure l’eccezione relativa alla falsa rappresentazione dei fatti: la diversa data di avvio del progetto era stata ricavata dal GSE da documenti già disponibili e riguardava la qualificazione tecnica e giuridica di fatti rappresentati, non il loro occultamento o la loro falsificazione. Anche la mancata produzione di ulteriore documentazione non equivaleva ad accertamento di dichiarazioni false e non consentiva di eludere sine die il termine dell’autotutela. Il Consiglio di Stato ha inoltre rilevato il difetto di motivazione sull’interesse pubblico concreto e attuale e sulla comparazione con l’affidamento della società, poiché il generico richiamo al corretto impiego di risorse pubbliche esprimeva soltanto un interesse astratto al ripristino della legalità. Mancava qualsiasi valutazione dell’affidamento maturato dopo l’accoglimento della richiesta e l’erogazione trimestrale dei titoli per circa due anni. Sono stati quindi annullati i provvedimenti di annullamento d’ufficio, con caducazione derivata della richiesta di restituzione e dei successivi provvedimenti di rigetto delle istanze di riesame. Gli ulteriori motivi, relativi alla data di avvio, all’onere della prova, alle richieste documentali, alla salvezza delle rendicontazioni e alla quantificazione del recupero, sono stati assorbiti. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  I provvedimenti del GSE, qualificati e strutturati come annullamento d’ufficio, erano soggetti alle condizioni dell’autotutela, incluso il termine massimo di diciotto mesi applicabile ai provvedimenti attributivi di vantaggi economici.

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990

  La deroga al termine massimo per falsa rappresentazione dei fatti non era applicabile, perché la diversa individuazione della data di avvio derivava dalla qualificazione di fatti già rappresentati e non da falsità, mendacio od occultamento.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Il potere di verifica e decadenza relativo agli incentivi non può essere ibridato con il potere di annullamento d’ufficio; la riqualificazione successiva dell’atto non può modificare retroattivamente il potere concretamente esercitato.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020

  La disposizione è stata richiamata in relazione all’istanza di revisione presentata dalla beneficiaria, ma il provvedimento di rigetto è stato annullato in via derivata per il venir meno degli atti presupposti.

• art. 1, comma 1, Linee guida AEEG EEN 9/11

  La disposizione era stata utilizzata dal GSE per individuare la data di avvio del progetto, ma la relativa questione è rimasta assorbita dopo l’accertamento dell’illegittimità dell’annullamento d’ufficio.

Massime di principio

• Quando l’amministrazione, dopo avere accolto una richiesta di incentivo, riesamina la legittimità originaria del beneficio senza contestare fatti sopravvenuti, perdita dei requisiti o violazioni successive, l’intervento è riconducibile all’annullamento d’ufficio e non alla decadenza o al potere di verifica vincolata.
• La qualificazione dell’atto amministrativo deve essere compiuta considerando le espressioni utilizzate dall’amministrazione, la struttura del procedimento, il contenuto e la finalità dell’intervento; quando tali elementi convergono univocamente verso l’autotutela, il giudice non può riqualificare l’atto in modo da integrarne postumamente il contenuto e salvarne la legittimità.
• L’amministrazione che esercita l’annullamento d’ufficio deve rispettare il termine massimo previsto dall’art. 21-nonies l. 241/1990 per i provvedimenti attributivi di vantaggi economici. La mera divergenza tra dati dichiarati e diversa qualificazione tecnica degli stessi fatti non integra, di per sé, falsa rappresentazione idonea a derogare al termine.
• La mancata produzione di documenti ulteriori richiesti dall’amministrazione non equivale all’accertamento della falsità delle dichiarazioni originarie e non consente di rendere indefinitamente esercitabile il potere di annullamento d’ufficio.
• Il generico richiamo all’interesse pubblico al corretto impiego di risorse pubbliche costituisce un interesse astratto al ripristino della legalità e non soddisfa l’obbligo di motivare l’interesse pubblico concreto e attuale, né la comparazione con l’affidamento maturato dal destinatario del beneficio.

Come è indicizzato