Sentenza del 27/06/2017 n. 149 - Corte Costituzionale

Esito

La controversia

Le società contestavano il diniego, totale o parziale, del credito d'imposta per costi sostenuti nel 2007-2009 per attività di ricerca e sviluppo già avviate prima del 29 novembre 2008. Sostenevano che l'art. 29 del D.L. n. 185/2008 avesse inciso retroattivamente su diritti e aspettative già maturati, introducendo un tetto massimo di stanziamento e subordinando l'ammissione al beneficio a una procedura telematica basata sull'ordine cronologico di ricezione delle domande, il cosiddetto "click day". Secondo i rimettenti, tale meccanismo avrebbe prodotto una selezione casuale e irragionevole, dipendente soprattutto dalla velocità e dalla capacità delle apparecchiature informatiche, con violazione dell'art. 3 Cost. e del principio di tutela dell'affidamento.

La decisione

La Corte costituzionale ha riunito i giudizi. Ha dichiarato non fondata la questione relativa all'art. 29, comma 1, del D.L. n. 185/2008: l'introduzione del tetto di spesa e la modifica retroattiva della disciplina erano giustificate da esigenze di interesse pubblico, tra cui il rispetto dell'equilibrio finanziario e la gestione della crisi economica, e non risultavano sproporzionate, anche considerando il successivo rifinanziamento in favore dei contribuenti esclusi, che consentì il riconoscimento di circa il 47,53% dei crediti non coperti. Ha invece dichiarato inammissibile la questione relativa al criterio cronologico delle domande telematiche. Un eventuale accoglimento avrebbe creato una situazione irragionevole: i contribuenti già ammessi avrebbero perso il beneficio senza poter accedere al successivo finanziamento, riservato agli esclusi. La questione sollevata dalla Commissione tributaria regionale del Veneto è stata dichiarata integralmente inammissibile per mancata valutazione adeguata delle norme sopravvenute, in particolare del successivo rifinanziamento.

Norme richiamate

• Art. 3 della Costituzione

  Principio di uguaglianza, ragionevolezza e tutela dell'affidamento

  La Corte ha ritenuto che il legislatore possa modificare anche retroattivamente una disciplina favorevole, incidendo su diritti soggettivi o aspettative, purché l'intervento abbia una causa normativa adeguata, persegua interessi pubblici rilevanti e sia ragionevole e proporzionato.

• Art. 29, commi 1, 2, lettera a), e 3, del D.L. 29 novembre 2008, n. 185, convertito dalla L. 28 gennaio 2009, n. 2

  La disposizione ha assoggettato i crediti d'imposta vigenti a un sistema di monitoraggio e a limiti di stanziamento, introducendo per la fruizione una prenotazione telematica esaminata secondo l'ordine cronologico di arrivo.

• Art. 1, commi 280-283, della L. 27 dicembre 2006, n. 296

  Prevedeva il credito d'imposta per attività di ricerca industriale e sviluppo precompetitivo sostenute negli anni 2007-2009, senza un tetto globale di stanziamento analogo a quello successivamente introdotto dal D.L. n. 185/2008.

• Art. 5, commi 1 e 2, del D.L. 8 luglio 2002, n. 138, convertito dalla L. 8 agosto 2002, n. 178

  Disciplina il monitoraggio dei crediti d'imposta e condiziona il riconoscimento alla disponibilità degli stanziamenti, delle autorizzazioni di spesa o delle previsioni di minori entrate.

• Art. 81 della Costituzione

  È stato richiamato quale fondamento dell'esigenza di assicurare la copertura finanziaria delle agevolazioni e di limitarne l'ammontare complessivo.

• Art. 2, comma 236, della L. 23 dicembre 2009, n. 191

  Ha previsto un ulteriore stanziamento in favore dei contribuenti esclusi per esaurimento delle risorse, consentendo il riconoscimento parziale dei crediti non coperti.

• Art. 4, comma 1, del D.L. 25 marzo 2010, n. 40, convertito dalla L. 22 maggio 2010, n. 73

  Ha ridotto l'importo del rifinanziamento successivo, poi utilizzato per riconoscere una percentuale dei crediti rimasti privi di copertura.

• D.M. 4 marzo 2011 del Ministero dell'economia e delle finanze

  Ha definito le modalità di utilizzo del rifinanziamento, riconoscendo ai contribuenti esclusi una percentuale del credito complessivamente richiesto.

Massime di principio

• Un'agevolazione fiscale prevista dalla legge non è necessariamente intangibile: il legislatore può introdurre successivamente tetti di spesa e procedure di selezione, anche con effetti su situazioni già in corso, se sussistono rilevanti esigenze pubbliche e l'intervento è ragionevole e proporzionato.
• La tutela dell'affidamento non impedisce ogni modifica peggiorativa della disciplina; impedisce soltanto interventi arbitrari o sproporzionati che frustrino irragionevolmente situazioni giuridiche consolidate.
• Quando le risorse pubbliche sono limitate, un criterio cronologico di assegnazione può essere astrattamente legittimo, ma la sua concreta applicazione può sollevare problemi di ragionevolezza se determina risultati sostanzialmente casuali.
• Nel giudizio costituzionale devono essere esaminate tutte le modifiche normative sopravvenute, soprattutto quelle che attenuano il pregiudizio per i contribuenti: ometterne la valutazione può rendere la questione inammissibile.
• La Corte costituzionale può dichiarare inammissibile una censura anche se il problema denunciato è potenzialmente rilevante, quando non sia possibile individuare una soluzione costituzionalmente obbligata senza creare nuove disparità o sostituire la propria discrezionalità a quella del legislatore.
• Per valutare la legittimità di una riduzione retroattiva di un beneficio occorre considerare non solo la percentuale nominale del credito perduto, ma anche la sua incidenza effettiva sui costi sostenuti, la natura meramente agevolativa del beneficio e l'eventuale presenza di misure compensative.