Sentenza n. 1261/2026 - Napoli, Sezione 1

Esito

La controversia

Le società ricorrenti hanno impugnato l'annullamento d'ufficio dell'intera procedura di gara, deducendo l'inadeguatezza della motivazione, poiché le ragioni relative alla mancata copertura finanziaria sarebbero state smentite dagli atti contabili e la carenza avrebbe riguardato soltanto una parte minoritaria del valore complessivo dell'intervento; la violazione delle garanzie partecipative, per l'omessa considerazione delle osservazioni presentate in seguito alla comunicazione di avvio del procedimento; la violazione dell'art. 21-nonies l. 241/1990, per l'omessa valutazione dell'interesse pubblico concreto e attuale, dell'affidamento qualificato delle imprese aggiudicataria e affidataria e del termine ragionevole per l'esercizio dell'autotutela; nonché la violazione del principio del risultato di cui all'art. 1, comma 3, d.lgs. 36/2023. Li.Mar. ha inoltre chiesto l'accesso agli atti ai sensi dell'art. 116 c.p.a. e il risarcimento del danno, in forma specifica o per equivalente; Teknaproject ha chiesto il risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali, del danno curriculare e della perdita di chance.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente riunito i due ricorsi per l'identità dell'atto impugnato e la sostanziale sovrapponibilità delle censure. Ha dichiarato improcedibile l'istanza di accesso di Li.Mar. per sopravvenuta carenza di interesse, espressamente dichiarata dalla società dopo che il Comune aveva dato riscontro alla richiesta. Nel merito ha annullato la determinazione n. 108/2025. Il Comune aveva erroneamente qualificato l'autotutela come doverosa, sul presupposto della nullità degli atti di gara per mancanza del visto di regolarità contabile e dell'impegno di spesa. Secondo il Collegio, tali vizi, ove sussistenti, non determinavano una nullità strutturale ai sensi dell'art. 21-septies l. 241/1990, ma al più un'illegittimità annullabile, sicché l'amministrazione avrebbe dovuto esercitare una valutazione discrezionale, verificando l'interesse pubblico concreto e attuale alla rimozione e comparandolo con l'affidamento delle imprese. La motivazione dell'atto aveva omesso tale ponderazione e non aveva esaminato soluzioni alternative all'annullamento integrale, nonostante la procedura fosse conclusa, l'aggiudicazione fosse divenuta efficace, l'affidamento fosse già intervenuto, la carenza finanziaria riguardasse circa il 15% dell'intervento e la restante parte fosse finanziata con risorse PNRR. L'amministrazione avrebbe dovuto svolgere una puntuale istruttoria sulla possibilità di salvaguardare almeno in parte il risultato dell'affidamento, anche mediante uno stralcio funzionale, tenendo conto della rilevanza sociale dell'opera e dei tempi di attuazione del PNRR. È stata valorizzata anche l'omessa applicazione del principio del risultato, quale criterio prioritario per l'esercizio della discrezionalità nel settore dei contratti pubblici. Le domande risarcitorie di entrambe le società sono state respinte per mancata prova dell'an e del quantum del danno. Per Li.Mar. non erano documentati i costi di manodopera e attrezzature, sostenuti comunque solo per il periodo anteriore alla sospensione dei lavori; le spese di partecipazione alla gara non erano autonomamente risarcibili e non era dimostrata la perdita di chance né il margine di utile effettivo. Per Teknaproject non erano provati gli esborsi, il lucro cessante, il danno curriculare, il danno non patrimoniale e la perdita di chance, né l'impossibilità di impiegare diversamente maestranze e mezzi. Le spese di lite sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L'annullamento d'ufficio richiede una valutazione discrezionale dell'interesse pubblico concreto e attuale alla rimozione, comparato con gli interessi dei destinatari e con l'affidamento maturato; non è sufficiente il mero interesse astratto al ripristino della legalità.

• art. 21-septies l. 241/1990

  La carenza del visto contabile e dell'impegno di spesa contestata nel caso concreto non è stata ritenuta idonea a determinare una nullità strutturale degli atti di gara, ma, al più, un vizio di annullabilità.

• art. 1, comma 3, d.lgs. 36/2023

  criterio prioritario per l'esercizio del potere discrezionale

  Il principio del risultato opera anche nell'esercizio dell'autotutela in materia di contratti pubblici e impone decisioni orientate al conseguimento concreto e tempestivo dell'affidamento, non meramente formalistiche.

• art. 5 d.lgs. 36/2023

  Il principio dell'affidamento tutela la ragionevole aspettativa dell'aggiudicatario sulla legittimità dell'azione amministrativa e deve essere considerato nella ponderazione richiesta per l'annullamento d'ufficio.

• art. 147-bis, comma 1, d.lgs. 267/2000

  La contestata omissione del visto di regolarità contabile non rende automaticamente doveroso l'annullamento integrale della procedura, dovendo l'amministrazione valutarne concretamente gli effetti e comparare gli interessi coinvolti.

• art. 183, comma 1, d.lgs. 267/2000

  La mancanza dell'impegno di spesa è stata posta dal Comune a fondamento dell'autotutela, ma non ha esonerato l'amministrazione dall'istruttoria e dalla ponderazione degli interessi richieste per l'annullamento d'ufficio.

• art. 116 c.p.a.

  L'istanza di accesso è improcedibile quando, nel corso del giudizio, viene meno l'interesse concreto e attuale alla sua decisione, anche per espressa dichiarazione della parte.

• art. 124 c.p.a.

  Il risarcimento nel contenzioso relativo ai contratti pubblici presuppone la puntuale allegazione e prova del danno; la quantificazione forfettaria della perdita di chance non è sufficiente e la liquidazione equitativa opera solo in caso di impossibilità o estrema difficoltà di prova precisa.

Massime di principio

• L'annullamento d'ufficio di atti di gara già conclusa, con aggiudicazione efficace e affidamento dell'esecuzione o di servizi connessi, non costituisce attività doverosa per il solo fatto che siano stati ravvisati vizi di legalità: l'amministrazione deve verificare la natura del vizio e, ove non ricorra una nullità strutturale, esercitare una valutazione discrezionale sull'interesse pubblico concreto e attuale alla rimozione.
• La motivazione dell'annullamento d'ufficio deve contenere una ponderazione sostanziale tra il ripristino della legalità, l'interesse pubblico concreto e attuale e l'affidamento qualificato maturato dall'aggiudicatario o dall'affidatario; il mero richiamo alla necessità di ripristinare la legalità non è sufficiente.
• Nel settore dei contratti pubblici, il principio del risultato orienta anche l'autotutela: prima di caducare integralmente una procedura, la stazione appaltante deve esaminare, con istruttoria puntuale, soluzioni alternative idonee a salvaguardare in tutto o in parte l'affidamento e il conseguimento dell'interesse pubblico, ove concretamente praticabili.
• La presenza di una carenza di copertura finanziaria parziale non giustifica automaticamente l'annullamento integrale di una gara: l'amministrazione deve valutarne l'incidenza effettiva sull'eseguibilità dell'intervento, la possibilità di utilizzare le risorse disponibili anche mediante uno stralcio funzionale, la rilevanza dell'opera e i costi e tempi di una nuova procedura.
• In materia risarcitoria il ricorrente deve provare puntualmente sia l'esistenza sia l'ammontare del danno, inclusi i costi effettivamente sostenuti, il margine di utile, la perdita di chance e il danno curriculare; il principio dispositivo opera pienamente e non è sostituito dal metodo acquisitivo.
• Le spese di partecipazione alla gara non sono normalmente risarcibili insieme all'utile prospettico dell'appalto; possono assumere rilievo, in prospettiva di responsabilità precontrattuale, solo se sostenute inutilmente per effetto della violazione dei doveri di correttezza e buona fede dell'amministrazione.

Come è indicizzato