Sentenza n. 1162/2026 - Brescia, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare di una grande struttura di vendita con superficie di 6.500 mq, ha impugnato la variante al PGT sostenendo che la disciplina previgente dell’art. 27.8 consentisse nuove medie strutture di vendita soltanto se già esistenti o convenzionate, mentre il nuovo art. 33.3 le ammetterebbe senza condizioni. Con il primo motivo ha dedotto violazione della normativa nazionale e regionale in materia di commercio, delle disposizioni regionali di programmazione commerciale e dei principi di trasparenza, proporzionalità, adeguatezza, tutela dell’affidamento e ragionevolezza, nonché eccesso di potere per difetto e incongruenza della motivazione, difetto di istruttoria, travisamento dei presupposti, manifesta illogicità e sviamento. Ha sostenuto che l’insediamento di una nuova media struttura nei locali della controinteressata avrebbe potuto determinare, per aggregazione, la creazione o l’incremento di una grande struttura di vendita o di un centro commerciale, in violazione della disciplina regionale. Con il secondo motivo ha dedotto analoghi vizi, affermando che, poiché nel comparto era già presente una grande struttura di vendita, una futura media struttura avrebbe dovuto essere qualificata come ampliamento della grande struttura, con necessità di variante urbanistica sottoposta a VAS, conferenza di servizi, verifica degli standard e rispetto delle soglie dimensionali previste per le grandi strutture di vendita.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha ritenuto infondata la premessa del primo motivo, rilevando che l’art. 27.8 previgente non vietava in assoluto le nuove medie strutture di vendita: consentiva infatti le medie strutture di primo livello e subordinava alla preesistenza o alla convenzione soltanto quelle di secondo livello. La variante ha razionalizzato la disciplina, eliminando le distinzioni tra le tipologie di medie strutture e rimuovendo il vincolo di preesistenza per quelle di maggiori dimensioni. Tale scelta rientra nella discrezionalità pianificatoria e si coordina con il principio di liberalizzazione e non contingentamento delle attività economiche. Il giudice ha escluso che la norma urbanistica, meramente programmatica, autorizzi già la creazione di una grande struttura o di un centro commerciale: l’art. 33.3 non ammette le grandi strutture di vendita, non approva specifici progetti, non accerta la sussistenza dei presupposti strutturali o funzionali della gestione unitaria e non esonera dagli standard né dagli adempimenti autorizzatori. La verifica dell’eventuale qualificazione del futuro insediamento come grande struttura o centro commerciale dovrà essere svolta nel procedimento autorizzatorio concreto, sulla base delle modalità di coordinamento tra le strutture. Anche il secondo motivo è stato respinto perché riferito a poteri amministrativi non ancora esercitati. La compatibilità dell’eventuale nuova superficie di vendita e il suo impatto dovranno essere valutati in relazione al progetto specifico. Il TAR ha inoltre escluso l’applicazione retroattiva della VAS alle grandi strutture già insediate, poiché ciò determinerebbe una rendita di posizione a favore degli operatori esistenti e effetti anticoncorrenziali. Secondo la sentenza, la pianificazione può prevedere nuove medie strutture anche in presenza di grandi strutture già esistenti; l’impatto dell’offerta aggiuntiva va valutato considerando la superficie introdotta ex novo, mentre la superficie preesistente rileva soltanto nei casi di passaggio da media a grande struttura, secondo la disciplina regionale richiamata. Spese compensate per la natura interpretativa della questione.

Norme richiamate

• art. 3 l. 241/1990

  La ricorrente ne ha invocato la violazione in relazione alla motivazione della scelta urbanistica, ma il giudice ha ritenuto adeguatamente giustificata e legittima la scelta pianificatoria.

• artt. 4, 6 e 9 d.lgs. 114/1998

  Le disposizioni sono state richiamate dalla ricorrente per sostenere che l’insediamento avrebbe dovuto essere qualificato come grande struttura o ampliamento di una struttura esistente, con conseguenti adempimenti autorizzatori e valutativi; il TAR ha escluso che tali questioni possano essere anticipate in sede di impugnazione della sola previsione urbanistica generale.

• artt. 4 e 150 l.r. Lombardia n. 6/2010

  La normativa regionale in materia commerciale non impedisce, secondo la sentenza, la previsione urbanistica di nuove medie strutture in presenza di grandi strutture già esistenti, ferma la verifica concreta nella successiva fase autorizzatoria.

• D.G.R. Lombardia 20 dicembre 2013 n. 1193

  È stata considerata nell’ambito della disciplina regionale di programmazione commerciale, senza che il giudice ravvisasse un contrasto della variante con i relativi limiti.

• D.G.R. Lombardia 28 dicembre 2023 n. XII/1699, Allegato A2, punto 1.1.2

  La superficie di vendita esistente assume rilievo nei casi di passaggio da media struttura a grande struttura; per la valutazione dell’impatto dell’offerta aggiuntiva rileva invece la superficie introdotta ex novo.

• art. 27.8 del Piano delle Regole del PGT

  “Medio piccole strutture di vendita (Sv da 250 m2 a 600 m2) 3.b); Medie strutture di vendita di primo livello (600 – 1.500 m2) 3.c); Medie strutture di vendita di secondo livello (1500 – 2.500 m2) solo se esistenti alla data del Piano o convenzionate 3c1); Grandi strutture per la distribuzione commerciale * 3.d)”

  La disciplina previgente non escludeva tutte le nuove medie strutture di vendita, ma limitava la preesistenza o convenzione alle sole medie strutture di secondo livello.

• art. 33.3 del Piano delle Regole del PGT

  “attività commerciali - esercizi di vicinato (3.1); attività commerciali - medie strutture di vendita (3.2); attività commerciali - pubblici esercizi (3.7); attività commerciali - distributori di carburante (3.8); attività commerciali - attività di pubblico spettacolo (3.9); strutture ricettive alberghiere (4.1); motel (4.2); ostelli della gioventù (4.3)”

  La nuova disciplina ammette le medie strutture di vendita in modo unitario, senza includere le grandi strutture, e costituisce una previsione urbanistica programmatica distinta dalla successiva autorizzazione del singolo progetto.

Massime di principio

• La modifica di uno strumento urbanistico che razionalizza le categorie delle medie strutture di vendita e rimuove un vincolo di preesistenza rientra nella discrezionalità pianificatoria comunale, purché non introduca direttamente l’ammissibilità di grandi strutture di vendita e sia coerente con il principio di liberalizzazione delle attività economiche.
• La previsione urbanistica generale dell’ammissibilità di medie strutture di vendita non equivale all’autorizzazione di una specifica grande struttura o di un centro commerciale: la qualificazione dell’insediamento e la verifica dell’eventuale gestione unitaria devono essere effettuate nel successivo procedimento autorizzatorio, sulla base del progetto concreto e delle modalità di coordinamento tra le strutture.
• Non è ammissibile anticipare l’impugnazione di future valutazioni amministrative e autorizzazioni non ancora adottate deducendo che una futura media struttura potrebbe integrare un ampliamento di una grande struttura o la creazione di un centro commerciale; tali questioni diventano attuali soltanto con il procedimento relativo allo specifico progetto.
• La presenza di una grande struttura di vendita già autorizzata non impedisce, di per sé, alla pianificazione urbanistica di prevedere nuove medie strutture di vendita. L’impatto dell’offerta commerciale aggiuntiva deve essere valutato in relazione alla superficie introdotta ex novo e al progetto concreto, senza applicare retroattivamente la VAS alle strutture già insediate.
• La superficie di vendita preesistente rileva, ai fini della disciplina regionale richiamata, nei casi di passaggio da media struttura a grande struttura, ma non comporta automaticamente che ogni nuova media struttura localizzata nello stesso comparto debba essere qualificata come ampliamento della grande struttura esistente.

Come è indicizzato