Sentenza n. 5279/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

La società ha impugnato la determinazione con cui Roma Capitale, a seguito di un sopralluogo della polizia locale, ha ordinato la chiusura per dieci giorni dell’attività di laboratorio e vendita alimentare. L’accertamento riguardava l’occupazione di due aree di suolo pubblico antistanti l’ingresso, complessivamente pari a 1,82 metri quadrati, con due sedie, una panchina, un vaso con pianta ornamentale di limoni e un cesto di limoni, ritenuti funzionali all’attività commerciale e privi di autorizzazione. Con il primo motivo la ricorrente ha dedotto la violazione e falsa applicazione dell’art. 20 del codice della strada, dell’art. 3, comma 16, l. n. 94/2009 e dell’ordinanza sindacale n. 85/2024, sostenendo che gli arredi avessero finalità meramente ornamentale, di abbellimento e di delimitazione dell’ingresso, e non fossero funzionalmente collegati all’attività. Con il secondo motivo ha dedotto eccesso di potere per violazione della proporzionalità, irragionevolezza, ingiustizia manifesta, contraddittorietà e sviamento, sostenendo, in subordine, che la chiusura decennale fosse sproporzionata. Era stata inoltre proposta domanda risarcitoria, non accolta nel dispositivo.

La decisione

Il ricorso è stato accolto parzialmente. Il primo motivo è stato respinto: gli arredi erano collocati su suolo pubblico antistante l’esercizio e risultavano funzionalmente collegati all’attività commerciale. In particolare, la panchina era potenzialmente destinata agli avventori, mentre il vaso e il cesto di limoni svolgevano almeno una funzione di attrazione della clientela e di presentazione dell’attività al pubblico. È stato invece accolto il secondo motivo quanto alla chiusura eccedente i cinque giorni. Il Tribunale ha ritenuto che la chiusura successiva al ripristino dei luoghi avesse natura punitiva e costituisse una sanzione amministrativa, soggetta al principio di legalità e tassatività. L’art. 3, comma 16, l. n. 94/2009 consente una chiusura non inferiore a cinque giorni, ma non autorizza l’amministrazione a fissare autonomamente una misura fissa di dieci giorni priva di una predeterminazione legislativa della cornice sanzionatoria. L’ordinanza sindacale n. 85/2024 è stata quindi ritenuta illegittima nella parte in cui prevedeva automaticamente dieci giorni invece di cinque. Il Tribunale ha inoltre applicato il principio di proporzionalità, rilevando che, dal sesto al decimo giorno, la chiusura non risultava né necessaria né proporzionata in senso stretto, quale che fosse l’entità dell’occupazione abusiva. L’annullamento dell’ordinanza presupposta, avente efficacia generale, ha prodotto effetto caducante sulla determinazione applicativa nella parte relativa ai giorni dal sesto al decimo, trattandosi di un atto strettamente dipendente dall’ordinanza. È stata invece mantenuta la chiusura per i primi cinque giorni, ritenuta conforme alla norma primaria e non manifestamente irragionevole. La determinazione impugnata è stata pertanto annullata parzialmente. Le spese sono state compensate per la novità della questione e la reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 20 d.lgs. 285/1992

  Disciplina l’occupazione della sede stradale e prevede, oltre alla sanzione pecuniaria, la rimozione dell’occupazione abusiva e, nel caso di occupazione a fini commerciali, la chiusura dell’esercizio.

• art. 3, comma 16, l. 94/2009

  nei casi di indebita occupazione di suolo pubblico previsti dall'art. 633 del codice penale e dall'art. 20 del Decreto legislativo 30 aprile 1992,n. 285 e successiva modificazioni, il Sindaco per le strade urbane, e il Prefetto, per quelle extraurbane, o, quando ricorrono motivi di sicurezza pubblica, per ogni luogo, possono ordinare l'immediato ripristino dello stato dei luoghi a spesa degli occupanti e, se si tratta di occupazione al fine di commercio, la chiusura dell'esercizio fino al pieno adempimento dell'ordine e del pagamento delle spese o della prestazione di idonea garanzia e, comunque, per un periodo non inferiore a cinque giorni

  La disposizione legittima la chiusura per almeno cinque giorni, ma, secondo l’interpretazione costituzionalmente orientata adottata dal Tribunale, la componente punitiva predeterminata dalla legge non può eccedere i cinque giorni in assenza di una cornice edittale legislativa che consenta all’amministrazione di fissare una misura superiore.

• art. 7 d.lgs. 267/2000

  La potestà regolamentare degli enti locali non costituisce base normativa sufficiente per introdurre o aggravare una sanzione amministrativa punitiva oltre i limiti predeterminati dalla legge.

• art. 10 r.d. 773/1931 (TULPS)

  Il potere di revoca o sospensione delle autorizzazioni di pubblica sicurezza non può fungere da base normativa per una sanzione amministrativa punitiva priva di predeterminazione legislativa.

• art. 97 Cost.

  Il principio di proporzionalità è richiamato come corollario del buon andamento dell’amministrazione.

Massime di principio

• La chiusura dell’esercizio disposta fino al ripristino dei luoghi ha natura ripristinatoria; la chiusura per un periodo successivo al ripristino, invece, ha natura punitiva e costituisce una sanzione amministrativa, soggetta ai principi di legalità e tassatività.
• Una norma legislativa che preveda una chiusura non inferiore a un determinato numero di giorni non consente all’amministrazione, in assenza di una cornice edittale legislativa, di fissare con atto amministrativo una misura punitiva fissa superiore al minimo legale.
• Il principio di legalità delle sanzioni amministrative punitive richiede che la legge predetermini la misura invalicabile della sanzione; la potestà regolamentare locale o i poteri generali di sospensione e revoca delle autorizzazioni non possono colmare tale mancanza.
• Una misura amministrativa afflittiva deve essere idonea, necessaria e proporzionata in senso stretto. È sproporzionata la chiusura che, una volta superata la finalità ripristinatoria, protragga automaticamente l’interdizione dell’attività per un periodo ulteriore non necessario rispetto all’abuso accertato.
• L’annullamento di un atto generale presupposto produce effetto caducante sull’atto applicativo quando quest’ultimo appartenga alla medesima serie procedimentale e costituisca conseguenza necessaria e automatica dell’atto presupposto, senza ulteriori valutazioni discrezionali.

Come è indicizzato