Cassazione Civile, Sentenza n. 17027/2022 del 26/05/2022

Esito

La controversia

La Provincia contestava l'installazione di due cartelli pubblicitari in vista di strada extraurbana principale in violazione dell'art. 23, co. 7 e 13-bis del Codice della strada, con ingiunzione di pagamento di Euro 4.745,60. La ricorrente impugnava in cassazione sostenendo (1) omissione di esame di fatto decisivo relativo alla dicitura "manufatto pubblicitario" in una autorizzazione in sanatoria che avrebbe legittimato l'attività pubblicitaria e fondato l'affidamento; (2) errata interpretazione delle norme perché, secondo la ricorrente, la sanzione più grave prevista dalla penultima proposizione dell'art. 23, co. 13-bis richiederebbe necessariamente la preventiva diffida a rimuovere, che nel caso concreto non era stata emessa.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso. Il primo motivo è stato ritenuto inammissibile ai sensi dell'art. 348-ter, co. 5 c.p.c. (per doppia pronuncia conforme) e comunque infondato nel merito. Con il secondo motivo la Corte ha ricostruito il quadro normativo: l'art. 23, co. 7 pone un divieto assoluto di qualsiasi forma di pubblicità lungo e in vista delle strade extraurbane principali; l'art. 23, co. 13-bis prevede la diffida a rimuovere per specifiche violazioni (e la penultima proposizione sanziona chi viola le prescrizioni indicate nel comma e il comma 7). La Corte ha rilevato che l'esordio del comma 13-bis subordinava la diffida alle violazioni richiamate (commi 1, 4-bis e 7-bis) e non alla violazione dell'art. 23, co. 7; le modifiche introdotte dal d.l. 121/2021 (conv. l. 156/2021) hanno anzi confermato che la diffida riguarda alcune ipotesi diverse dalla violazione del comma 7. Pertanto l'installazione abusiva vietata dal comma 7 può essere sanzionata senza preventiva diffida e la sanzione più grave è applicabile anche in assenza di diffida. Spese di giudizio a carico della ricorrente, liquidate come da dispositivo.

Norme richiamate

• d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 - Codice della strada, art. 23, comma 1

  "Lungo le strade o in vista di esse è vietato collocare insegne, cartelli, manifesti, impianti di pubblicità..."

  Comma che disciplina il divieto generale di pubblicità in vista delle strade, la cui verificazione delle condizioni avviene tramite procedimento di autorizzazione ex co. 4; riguarda il regime ordinario di autorizzabilità/condizionamento della pubblicità.

• d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 - Codice della strada, art. 23, comma 7

  "qualsiasi forma di pubblicità lungo e in vista degli itinerari internazionali, delle autostrade e delle strade extraurbane principali e relativi accessi"

  Divieto assoluto e autonomo rispetto al comma 1: la pubblicità sulle strade extraurbane principali è vietata 'seccamente' e può essere sanzionata senza le condizioni/iter di autorizzazione previsti per il comma 1; quindi la diffida alla rimozione non è necessaria per sanzionare l'installazione abusiva in quanto violazione del comma 7.

• d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 - Codice della strada, art. 23, comma 11

  "Chiunque viola le disposizioni del presente articolo e quelle del regolamento è soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma"

  Prevede la sanzione amministrativa ordinaria (importo minore) per le violazioni generali dell'art. 23; distinta dalla più grave sanzione prevista dalla penultima proposizione del comma 13-bis.

• d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 - Codice della strada, art. 23, comma 13-bis

  "in caso di collocazione di cartelli, insegne di esercizio o altri mezzi pubblicitari privi di autorizzazione ... l'ente proprietario della strada diffida ... a rimuovere ... entro e non oltre dieci giorni ... Chiunque viola le prescrizioni indicate al presente comma e al comma 7 è soggetto alla sanzione amministrativa..."

  Introdotto per regolamentare la diffida preventiva e la rimozione a carico del trasgressore per specifiche fattispecie; la Corte interpreta il comma nel senso che l'obbligo di diffida riguarda le ipotesi espressamente indicate dall'esordio del comma (violazioni richiamate come 1, 4-bis e 7-bis), mentre la violazione dell'autonomo divieto del comma 7 può essere sanzionata anche senza previa diffida; la penultima proposizione aumenta la sanzione per le violazioni richiamate e per il comma 7, senza rendere la diffida condizione necessaria per sanzionare la mera installazione vietata dal comma 7.

• decreto-legge 10 settembre 2021, n. 121, convertito in legge 10 novembre 2021, n. 156

  Ha modificato il comma 13-bis estendendo la previsione della diffida a nuove ipotesi (commi 4-bis e 7-bis) ma senza includere la violazione del comma 7; la Corte ritiene che questa modifica confermi la distinzione tra le fattispecie che richiedono la diffida e il divieto assoluto del comma 7.

• art. 348-ter c.p.c., comma 5

  Norma processuale che esclude l'ammissibilità in Cassazione di un motivo ex art. 360, n. 5 c.p.c. quando vi sia doppia pronuncia conforme; la Corte ha ritenuto inammissibile il primo motivo in base a questa disposizione.

• d.p.r. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater

  Norma richiamata in relazione alla dichiarazione prevista in materia di spese/onorari; la Corte ha applicato e dichiarato quanto previsto da tale norma in sentenza.

Massime di principio

• La violazione dell'art. 23, comma 7 (divieto assoluto di pubblicità su autostrade e strade extraurbane principali) può essere sanzionata in quanto tale senza che sia preventivamente emessa una diffida a rimuovere: la diffida prevista dal comma 13-bis si applica alle ipotesi espressamente richiamate nell'esordio del comma (es. comma 1 e successive modifiche), non automaticamente alla violazione del comma 7.
• La presenza della congiunzione "e" nella formulazione normativa non è decisiva: l'interpretazione deve considerare la struttura logico-giuridica della norma e le modifiche legislative successive, non soltanto una lettura puramente grammaticale.
• Quando si contesta una sanzione amministrativa per installazione abusiva in violazione del comma 7, la difesa non può far valere l'assenza di diffida come principio generale di inapplicabilità della sanzione; invece, la mancanza di diffida rileva quando la sanzione deriva dall'omessa rimozione a seguito di una diffida preannunciata o prevista per le fattispecie che richiedono esplicitamente la diffida.
• Dal punto di vista processuale, i motivi di cassazione basati su omesso esame di fatto decisivo (art. 360, n. 5 c.p.c.) possono risultare inammissibili se contrastano con il divieto previsto dall'art. 348-ter, co. 5 c.p.c. in caso di doppia pronuncia conforme.
• In contenziosi simili è utile valutare attentamente quale specifico comma dell'art. 23 sia stato ritenuto violato (comma 1 vs comma 7) perché da ciò dipende la necessità o meno della diffida e la misura della sanzione applicabile.