Sentenza n. 683/2026 - Palermo, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il bando, il disciplinare di gara, il disciplinare tecnico, il Piano generale degli impianti pubblicitari, i regolamenti comunali richiamati e gli ulteriori atti connessi. Ha dedotto, in sintesi: l’indeterminatezza dell’oggetto della concessione e l’inadeguatezza dei richiami agli atti regolamentari; l’assenza di una previa verifica effettiva della collocabilità degli impianti; l’inclusione di aree non nella disponibilità comunale; l’approssimazione delle planimetrie e la sovrapposizione o erronea delimitazione dei macrolotti; l’assenza di specifiche tecniche sufficienti per gli impianti collocabili nel centro storico e nelle aree sottoposte a tutela; l’omessa considerazione, nella base d’asta, del canone patrimoniale e del valore degli impianti e delle opere da devolvere gratuitamente al Comune alla scadenza della concessione; il contrasto tra il disciplinare tecnico e il regolamento comunale quanto ai tempi di presentazione dei progetti e di dismissione degli impianti esistenti; l’errata applicazione della disciplina sulle pubbliche affissioni, ritenuta non più obbligatoria dopo la legge n. 160/2019; l’assenza di una disciplina adeguata degli impianti digitali e la non commerciabilità di alcuni formati. I motivi sono stati ricondotti alla violazione dell’art. 1, comma 821, della legge n. 160/2019, dell’art. 13 e dei principi del d.lgs. n. 36/2023, della legge n. 241/1990 e dei regolamenti comunali, nonché a indeterminatezza dell’oggetto, illogicità manifesta, difetto di istruttoria e di motivazione, violazione della concorrenza, trasparenza, par condicio e massima partecipazione.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente qualificato la procedura come concessione di bene pubblico e contratto attivo dell’amministrazione, avente ad oggetto l’assegnazione concorrenziale di superfici pubblicitarie contingentate, non un appalto o un affidamento di servizio pubblico. Ne consegue l’inapplicabilità del d.lgs. n. 36/2023 salvo i principi generali e l’inapplicabilità del rito speciale e dei termini decadenziali dell’art. 120 c.p.a.; il ricorso è stato quindi ritenuto tempestivo. Sono stati inoltre dichiarati ammissibili gli interventi ad adiuvandum delle associazioni di categoria, nei limiti dell’adesione alle domande e ai motivi della ricorrente, senza censure autonome. Il Collegio ha escluso la rilevanza delle precedenti pronunce relative all’annullamento del regolamento CUP, poiché esse riguardavano il canone per l’occupazione di suolo pubblico, diverso dal canone per le esposizioni pubblicitarie utilizzato per la base d’asta. Nel merito, ha respinto i primi sei e il decimo motivo, ritenendo che la procedura si articoli in due fasi: una prima fase concessoria, nella quale viene assegnata la possibilità di collocare impianti entro limiti massimi di numero, tipologia e superficie per ciascun macrolotto, e una seconda fase autorizzatoria, nella quale sono individuati i singoli impianti e verificati i progetti sotto il profilo tecnico, della sicurezza stradale e dei vincoli culturali e paesaggistici. La lex specialis è stata ritenuta sufficientemente determinata per la prima fase e non era tenuta a contenere già l’ubicazione puntuale e le caratteristiche esecutive di ogni impianto. Il rischio che alcuni impianti non siano autorizzati rientra nell’alea della concessione e nella valutazione imprenditoriale dell’operatore. È stato respinto anche il settimo motivo: la remunerabilità non costituisce elemento essenziale della concessione di bene pubblico e il criterio del massimo rialzo, calcolato secondo parametri oggettivi e predeterminati, è stato ritenuto coerente con la natura della procedura. L’ottavo motivo è stato rigettato perché il disciplinare di gara, gerarchicamente prevalente sul disciplinare tecnico quanto alla scansione della procedura, consente di interpretare come refuso la previsione secondo cui il progetto sarebbe presentato dopo la stipula: il progetto deve essere presentato dopo l’aggiudicazione definitiva e prima della stipula, entro il termine di 90 giorni, così da consentire la valutazione tecnica e il coordinamento con la dismissione degli impianti non compresi nei piani. Il termine di 60 giorni per le autorizzazioni riguarda invece la successiva fase autorizzatoria e non incide sulla legittimità della gara. Il nono motivo è stato respinto perché l’art. 1, comma 836, della legge n. 160/2019 ha soppresso l’obbligo di istituire il servizio di pubbliche affissioni, senza imporne la soppressione; inoltre, le valutazioni sulla distribuzione territoriale della pubblicità e sulla convenienza economica appartengono al rischio imprenditoriale dell’offerente. Il ricorso è stato pertanto rigettato nel merito, con compensazione delle spese per la complessità e parziale novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 13, comma 2, d.lgs. 36/2023

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Le procedure aventi ad oggetto contratti attivi e concessioni di beni pubblici sono sottratte all’applicazione del Codice dei contratti pubblici, restando soggette ai suoi principi generali.

• art. 120 c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  I termini decadenziali ridotti del rito appalti non si applicano alla procedura per la concessione di superfici pubblicitarie qualificata come concessione di bene pubblico.

• art. 28, comma 2, c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Consente l’intervento nel processo nei limiti e secondo le condizioni previste per l’intervento adesivo.

• art. 50 c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Gli interventi ad adiuvandum delle associazioni sono ammissibili come interventi adesivi dipendenti, senza introduzione di domande o censure autonome.

• art. 1, comma 821, l. 160/2019

  “l'individuazione delle tipologie di impianti pubblicitari autorizzabili e di quelli vietati nell'ambito comunale, nonché il numero massimo degli impianti autorizzabili per ciascuna tipologia o la relativa superficie”

  La norma impone agli atti regolamentari a monte l’individuazione delle tipologie autorizzabili e vietate e dei limiti quantitativi o di superficie, ma non richiede la preventiva definizione delle caratteristiche tecniche minime e dell’ubicazione puntuale di ciascun impianto.

• art. 1, comma 836, l. 160/2019

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La soppressione dell’obbligo comunale di istituire il servizio delle pubbliche affissioni non comporta il divieto di mantenere il servizio.

• art. 53, comma 2, Regolamento CUP del Comune di Palermo

  “in sede di prima assegnazione le superfici pubblicitarie previste dal predetto Piano verranno messe a bando per macro lotti”

  Disciplina la prima fase concessoria, nella quale vengono assegnate superfici pubblicitarie per macrolotti; la presentazione dei progetti e il rilascio delle autorizzazioni per i singoli impianti appartengono alla fase successiva.

• art. 43 Regolamento comunale sulla pubblicità e sulle pubbliche affissioni

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Costituisce la base regolamentare per l’assegnazione tramite gara delle superfici pubblicitarie aggregate in lotti o macrolotti.

• art. 23, comma 4, Codice della strada

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Rileva nella fase successiva di autorizzazione dei singoli impianti pubblicitari.

• artt. 47 ss. d.P.R. 495/1992

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Regolano, insieme al Codice della strada, la fase autorizzatoria e l’individuazione concreta degli impianti pubblicitari.

• art. 40, comma 3, Regolamento comunale sulla pubblicità e sulle pubbliche affissioni

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Disciplina la dismissione degli impianti non compresi nei piani approvati; la relativa tempistica è stata coordinata dal TAR con la fase successiva all’aggiudicazione.

Massime di principio

• La procedura con cui un’amministrazione assegna mediante gara superfici pubblicitarie contingentate sul suolo pubblico costituisce una concessione di bene pubblico e un contratto attivo, non un appalto di servizi; si applicano soltanto i principi generali del Codice dei contratti pubblici e non il rito speciale dell’art. 120 c.p.a.
• Nella concessione di superfici pubblicitarie devono distinguersi una prima fase, avente ad oggetto l’assegnazione concorrenziale della possibilità di collocare impianti entro limiti massimi di numero, tipologia e superficie, e una successiva fase autorizzatoria, nella quale sono individuati i singoli impianti e verificati i relativi progetti sotto il profilo tecnico, stradale e culturale.
• La lex specialis di una gara per la prima assegnazione di superfici pubblicitarie è sufficientemente determinata quando individua macrolotti, limiti massimi di impianti e superfici, tipologie ammesse e criteri di localizzazione generale; non è necessario che contenga già l’ubicazione puntuale e tutte le caratteristiche esecutive dei singoli impianti, che sono oggetto della successiva valutazione autorizzatoria.
• L’incertezza circa l’effettiva autorizzazione o collocabilità del numero massimo di impianti, quando dipende dai vincoli derivanti dalla sicurezza stradale, dalla tutela culturale o paesaggistica e dalla successiva valutazione dei progetti, costituisce alea propria della concessione e rischio imprenditoriale dell’offerente, purché la lex specialis renda conoscibili i limiti e i parametri essenziali dell’operazione.
• Nelle concessioni di beni pubblici la remunerabilità dell’operazione non costituisce requisito necessario della procedura; il criterio del massimo rialzo su una base d’asta determinata mediante parametri oggettivi e predeterminati può essere coerente con l’obiettivo di assegnare in modo concorrenziale una risorsa pubblica scarsa.
• In caso di apparente contrasto tra disciplinare di gara e disciplinare tecnico, la disposizione del disciplinare di gara relativa alla scansione della procedura prevale, in quanto atto funzionalmente destinato a regolare le fasi della gara; la previsione difforme del disciplinare tecnico può essere interpretata come refuso quando tale lettura assicuri coerenza complessiva alla procedura.

Come è indicizzato