Sentenza n. 4860/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

La società ha agito per ottenere l'esecuzione della precedente sentenza del TAR Campania n. 3707/2025, che aveva annullato la proroga della concessione demaniale intestata al controinteressato, ritenendo scaduti i titoli al 31 dicembre 2023 e imponendo l'avvio di procedure selettive. Ha dedotto l'inefficacia, per violazione ed elusione del giudicato, della deliberazione comunale che aveva prorogato indistintamente le concessioni fino al 30 settembre 2027 e dell'avviso concernente la variazione della concessione già annullata. Ha inoltre dedotto l'illegittimità propria degli atti per contrasto della proroga legislativa con l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE e con l'art. 49 TFUE, sostenendo l'obbligo di disapplicazione della normativa interna incompatibile; l'inapplicabilità della proroga alle concessioni non più in essere al 17 settembre 2024, perché già scadute al 31 dicembre 2023 in assenza di una motivata proroga tecnica al 31 dicembre 2024; il difetto di motivazione e di istruttoria e lo sviamento, per avere l'amministrazione avviato una variazione ex art. 24 cod. nav. su una concessione ormai inefficace; nonché l'irrilevanza della mancata approvazione del piano attuativo del demanio marittimo e dell'assenza del decreto ministeriale sugli indennizzi quali ragioni per ritardare le gare. Il Comune ha sostenuto di avere esercitato la propria discrezionalità formalizzando la proroga legislativa e ha invocato la necessità di approvare previamente il piano attuativo e di definire gli indennizzi. Quanto alla domanda di accesso, la società aveva chiesto l'ostensione dell'istanza di variazione e degli ulteriori titoli e procedimenti relativi all'area e alla scogliera.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni relative alla mancata integrazione del contraddittorio, riconoscendo alla società una posizione qualificata e differenziata derivante dalle precedenti istanze di concessione e dal concreto interesse all'apertura della procedura competitiva sull'area specifica. Ha dichiarato improcedibile la domanda di accesso per sopravvenuta carenza di interesse, poiché il Comune aveva consegnato i documenti richiesti il 12 febbraio 2026. Nel merito ha accolto il ricorso. Ha ritenuto che le concessioni demaniali marittime turistico-ricreative, riguardando risorse scarse, debbano essere assegnate mediante procedure trasparenti, imparziali e non discriminatorie e che le proroghe automatiche o generalizzate siano incompatibili con l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE e con l'art. 49 TFUE. Ha quindi disapplicato la proroga legislativa fino al 30 settembre 2027 e ha giudicato illegittima la proroga comunale indistinta, non qualificabile come proroga tecnica. Quest'ultima, anche ove astrattamente ammissibile, richiede ragioni oggettive, una procedura selettiva già avviata o da indire in tempi brevissimi e una durata strettamente necessaria; non può coprire due stagioni balneari né tradursi in un rinnovo sostanziale senza gara. La mancata approvazione del piano attuativo del demanio marittimo e l'assenza del decreto ministeriale sugli indennizzi non possono paralizzare l'avvio delle procedure competitive. Gli atti sono stati ritenuti illegittimi anche per sproporzione, difetto di istruttoria e carenza di motivazione. Il TAR ha modulato gli effetti dell'annullamento ex nunc, mantenendo provvisoriamente fermi gli effetti degli atti solo se l'amministrazione intenda ancora affidare in concessione i beni, fino all'adozione dei nuovi atti di indirizzo e gestione. Ha ordinato al Comune di adottare entro 90 giorni gli atti necessari all'avvio delle gare, individuando una nuova scadenza della proroga tecnica e prevedendo la conclusione delle procedure entro il 31 dicembre 2026. In caso di inottemperanza ha nominato commissario ad acta il dirigente del Settore demanio e patrimonio della Regione Campania, con facoltà di delega. Non è stata disposta l'astreinte. Il Comune è stato condannato alle spese per 2.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 114, comma 4, lett. c), c.p.a.

  Consente di dichiarare inefficaci gli atti adottati in violazione o elusione del giudicato.

• art. 114, comma 4, lett. e), c.p.a.

  La sentenza valuta, ma esclude nel caso concreto, la condanna al pagamento di una somma per ogni violazione, inosservanza o ritardo nell'esecuzione del giudicato.

• art. 34, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Consente di conformare l'azione amministrativa successiva all'annullamento, imponendo al Comune termini e modalità per l'avvio delle procedure di gara.

• art. 116, comma 2, c.p.a.

  Disciplina la domanda di accesso proposta nel giudizio pendente; nel caso concreto la relativa domanda è divenuta improcedibile per l'avvenuta ostensione.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Impone, quando le autorizzazioni riguardano risorse naturali scarse, una procedura di selezione imparziale e trasparente e impedisce proroghe automatiche o generalizzate.

• art. 49 TFUE

  Tutela la libertà di stabilimento e concorre a impedire il mantenimento di proroghe delle concessioni demaniali incompatibili con l'apertura concorrenziale del mercato.

• art. 3 l. 118/2022

  Nel testo ritenuto compatibile con il diritto dell'Unione, disciplina la cessazione delle concessioni e ammette un differimento solo tecnico, motivato e strettamente necessario alla conclusione di una procedura selettiva.

• art. 4 l. 118/2022

  Prevede l'affidamento mediante procedure selettive e stabilisce che, scadute le concessioni, non può disporsi la prosecuzione del rapporto salvo il tempo strettamente necessario alla conclusione di una procedura già avviata.

• art. 1, comma 1, lett. a), n. 1.1), d.l. 131/2024, conv. l. 166/2024

  La proroga dei titoli concessori fino al 30 settembre 2027 deve essere disapplicata, perché incompatibile con il diritto dell'Unione nella parte in cui consente una proroga generalizzata.

• art. 24 cod. nav.

  La variazione della concessione presuppone l'esistenza e l'efficacia del titolo concessorio; non può essere utilizzata per modificare una concessione già scaduta e priva di effetti.

• art. 38 cod. nav.

  L'autorizzazione all'anticipata occupazione dell'area demaniale non può conservare efficacia oltre la scadenza del titolo concessorio cui accede.

Massime di principio

• Le concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, incidendo su risorse naturali scarse, devono essere assegnate mediante procedure selettive trasparenti, imparziali e non discriminatorie; le proroghe automatiche o generalizzate incompatibili con l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE e con l'art. 49 TFUE devono essere disapplicate dal giudice e dalle amministrazioni.
• La proroga tecnica delle concessioni demaniali ha carattere eccezionale e può essere disposta soltanto per il tempo strettamente necessario alla conclusione di una procedura selettiva già avviata o da indire in tempi brevissimi, sulla base di ragioni oggettive e di una motivazione puntuale; non può coprire più stagioni balneari né tradursi in un rinnovo sostanziale senza gara.
• La mancata approvazione di strumenti comunali di pianificazione del demanio marittimo o l'assenza del decreto ministeriale sui criteri di quantificazione degli indennizzi non giustificano il differimento indeterminato dell'avvio delle procedure competitive, quando l'amministrazione dispone comunque di elementi sufficienti per individuare i lotti e avviare le gare.
• In sede di esecuzione del giudicato, sono elusivi gli atti con cui l'amministrazione, dopo l'annullamento di una proroga e l'accertamento della scadenza del titolo, ripristina sostanzialmente la medesima proroga sulla base di disposizioni interne incompatibili con il diritto dell'Unione.
• Il giudice amministrativo può modulare ex nunc gli effetti dell'annullamento quando l'efficacia retroattiva determinerebbe un vuoto regolatorio pregiudizievole per l'interesse sostanziale tutelato, mantenendo provvisoriamente gli effetti degli atti e imponendo all'amministrazione termini conformativi per l'adozione dei nuovi provvedimenti.
• L'avvenuta ostensione dei documenti richiesti nel corso del giudizio rende improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, la domanda proposta ai sensi dell'art. 116 c.p.a.

Come è indicizzato