Sentenza n. 2732/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

L’impresa, ammessa alle agevolazioni del Fondo per il sostegno alla transizione industriale, ha impugnato la condizione inserita da Invitalia nel provvedimento di ammissione, ritenendola non prevista dal decreto interministeriale del 21 ottobre 2022, dal decreto direttoriale del 30 agosto 2023 e dalla disciplina europea sugli aiuti di Stato e sul regolamento GBER. Ha dedotto violazione di legge, violazione degli artt. 3, 9, 10, lett. b), e 12 l. 241/1990, nonché eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di motivazione, ingiustizia manifesta, illogicità e irragionevolezza. In particolare, ha contestato il divieto generalizzato di utilizzare finanziamenti assistiti da garanzie o altre forme di sostegno pubblico, sostenendo che la normativa non vietasse il cumulo, purché fossero rispettati i limiti di intensità dell’aiuto. Ha inoltre chiesto il risarcimento dei danni per l’illegittimità dell’atto e per lesione dell’affidamento. Invitalia ha sostenuto che la clausola fosse espressione del potere di verifica dell’affidabilità tecnica, economica e finanziaria dell’impresa e che il ricorso a garanzie pubbliche denotasse una difficoltà di accesso al credito ordinario. Il TAR ha esaminato congiuntamente le censure, ritenendo assorbente il difetto di motivazione.

La decisione

Il ricorso è stato accolto nei limiti del difetto di motivazione. Il TAR ha rilevato, anzitutto, che la disciplina dell’agevolazione non prescriveva, ai fini dell’accesso, che il progetto fosse finanziato senza garanzie o sostegni pubblici. La clausola contestata era quindi frutto della valutazione tecnico-discrezionale di Invitalia sulla solidità economico-finanziaria dell’impresa. Tuttavia, il provvedimento non esponeva le ragioni concrete per cui fosse necessario imporre finanziamenti privi di qualsiasi sostegno pubblico. Tali ragioni sono state illustrate da Invitalia soltanto nelle memorie difensive, attraverso la prospettazione dell’inaffidabilità economico-finanziaria dell’impresa derivante dall’indebitamento e dal ricorso a garanzie pubbliche. Il giudice ha escluso che tale motivazione potesse integrare ex post il provvedimento: non si trattava di attività vincolata, ma dell’esercizio di un potere tecnico-discrezionale; inoltre, l’integrazione proveniva dalla memoria difensiva e si fondava su elementi non univocamente emersi dall’istruttoria. La richiesta istruttoria del gennaio 2025 si era infatti limitata a considerare indebitamento, flussi finanziari e liquidità, senza esplicitare l’inaffidabilità economico-finanziaria né la necessità del divieto di sostegno pubblico. Il provvedimento è stato pertanto parzialmente annullato, con restituzione del potere all’amministrazione affinché si ridetermini nel rispetto del vincolo conformativo. La domanda risarcitoria è stata respinta per genericità e per insufficiente allegazione e prova degli elementi costitutivi del danno. Le spese sono state integralmente compensate per peculiarità della vicenda e soccombenza reciproca.

Norme richiamate

• art. 1, comma 478, l. 234/2021

  Istituisce il Fondo per il sostegno alla transizione industriale cui si riferisce l’agevolazione controversa.

• Decreto interministeriale 21 ottobre 2022

  Disciplina il Fondo e attribuisce a Invitalia il compito di verificare l’affidabilità tecnica, economica e finanziaria dell’impresa proponente; non impone, secondo il TAR, il finanziamento del progetto senza sostegno o garanzia pubblica.

• Decreto direttoriale 30 agosto 2023

  Disciplina la misura agevolativa; il TAR ha ritenuto che non prevedesse la condizione generale di finanziamento privo di sostegno pubblico.

• art. 3 l. 241/1990

  Impone la motivazione del provvedimento; la motivazione della clausola contestata è stata ritenuta insufficiente.

• art. 9 l. 241/1990

  Richiamato tra le disposizioni dedotte dalla ricorrente, senza autonoma statuizione specifica.

• art. 10, lett. b), l. 241/1990

  Richiamato tra le disposizioni dedotte dalla ricorrente, senza autonoma statuizione specifica.

• art. 12 l. 241/1990

  Richiamato tra le disposizioni dedotte dalla ricorrente, senza autonoma statuizione specifica.

• art. 21-octies l. 241/1990

  Il TAR richiama gli orientamenti sull’integrazione postuma della motivazione, escludendone comunque l’applicazione nel caso concreto perché il potere esercitato era tecnico-discrezionale e la motivazione era stata introdotta soltanto con una memoria difensiva sulla base di elementi non emersi in modo univoco nell’istruttoria.

• art. 7 TFUE

  Richiamato tra le norme europee dedotte dalla ricorrente, senza autonoma statuizione specifica.

• artt. 38 e 41 Regolamento GBER

  Richiamati dalla ricorrente in relazione alla disciplina degli aiuti di Stato; il TAR ha deciso sulla base del difetto di motivazione senza definire nel merito la compatibilità della clausola con tali disposizioni.

• art. 1, comma 1, d.lgs. 123/1998

  Richiamato tra le disposizioni dedotte dalla ricorrente, senza autonoma statuizione specifica.

Massime di principio

• Quando l’amministrazione subordina l’erogazione di un’agevolazione a una condizione ulteriore rispetto a quelle previste dalla disciplina della misura, deve indicare nel provvedimento le ragioni concrete, istruttorie e giuridiche che giustificano l’esercizio di tale potere.
• La verifica dell’affidabilità economica e finanziaria dell’impresa, quando comporta valutazioni tecnico-discrezionali, non può essere utilizzata per introdurre una condizione restrittiva senza un’adeguata motivazione riferita alla specifica impresa e al progetto agevolato.
• La motivazione del provvedimento amministrativo non può essere integrata in giudizio mediante mere memorie difensive quando l’integrazione riguarda un potere tecnico-discrezionale e si fonda su elementi non emersi in modo univoco nel procedimento.
• La motivazione postuma non può sanare il deficit originario dell’atto se le ragioni della decisione sono state esplicitate per la prima volta nel processo e non risultano ricostruibili dagli atti istruttori o da un autonomo provvedimento di convalida.
• L’annullamento per difetto di motivazione di una clausola contenuta in un provvedimento di ammissione a un’agevolazione comporta la restituzione del potere all’amministrazione, che deve rideterminarsi rispettando il vincolo conformativo della sentenza.
• La domanda risarcitoria proposta contro l’amministrazione deve contenere allegazioni e prove specifiche in ordine all’illiceità, al danno, al nesso causale e agli ulteriori presupposti della responsabilità; una prospettazione generica non è sufficiente.

Come è indicizzato