Sentenza n. 13771/2026 - Roma, Sezione 1T

Esito

La controversia

La ricorrente, a seguito della trasposizione in sede giurisdizionale di un ricorso straordinario, ha impugnato il decreto della Regione Piemonte che individuava le aziende fornitrici soggette al ripiano e quantificava l'importo dovuto, nonché i decreti ministeriali, l'accordo in Conferenza Stato-Regioni, la circolare ministeriale e gli ulteriori atti presupposti. Ha dedotto l'illegittimità costituzionale ed eurounitaria del meccanismo del payback, per violazione della tutela dell'affidamento, della libertà d'impresa, del diritto di proprietà, della concorrenza, dell'equilibrio economico dei contratti, della capacità contributiva e della progressività. Ha inoltre dedotto vizi propri degli atti impugnati, tra cui retroattività della fissazione dei tetti di spesa, genericità delle linee guida, mancata distinzione tra dispositivi medici e servizi connessi, violazione delle regole sugli appalti pubblici, violazione del contraddittorio procedimentale, difetto di istruttoria e motivazione, nonché contrasto con i principi contabili e fiscali in materia di competenza economica, deducibilità dei componenti negativi e neutralità dell'IVA. Ha chiesto anche il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE e ha contestato la disciplina sopravvenuta che consente la definizione dell'obbligazione mediante il pagamento del 25 per cento dell'importo originario.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso nella parte relativa agli atti ministeriali e agli ulteriori atti statali presupposti. Ha ritenuto che il meccanismo del payback, già valutato dalla Corte costituzionale con sentenza n. 140 del 2024, costituisca un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, fondato su una disciplina legislativa sufficientemente determinata. Il sistema era conoscibile dalle imprese già dal 2015, sicché non sussistono violazioni dell'irretroattività o del legittimo affidamento; il fatto che i tetti regionali siano stati formalizzati nel 2019 non rende imprevedibile l'obbligo, essendo già noto il tetto nazionale del 4,4 per cento. Il criterio del fatturato, anche al lordo dell'IVA, è stato ritenuto non arbitrario né irragionevole, poiché costituisce indice della dimensione economica dell'impresa nel mercato di riferimento e il payback non ha natura tributaria né costituisce un prelievo sul reddito. Il meccanismo non modifica i contratti di appalto né l'equilibrio sinallagmatico delle singole commesse, ma opera esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva dei fornitori; pertanto non viola l'art. 72 della direttiva 2014/24/UE. Il rinvio pregiudiziale alla CGUE è stato negato. Le censure relative alla genericità delle linee guida sono state respinte perché la nozione di dispositivo medico è definita dal regolamento UE 2017/745 e il modello CE distingue i dispositivi dai servizi; eventuali errori contabili degli enti sanitari non sono imputabili agli atti ministeriali. Le garanzie partecipative della legge n. 241/1990 non si applicano agli atti ministeriali aventi natura amministrativa generale. Le censure relative al decreto regionale sono state invece dichiarate inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo: l'attività regionale è meramente vincolata, tecnica, ricognitiva e contabile, senza esercizio di potere autoritativo, e determina un rapporto obbligatorio avente a oggetto un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo del quantum. La controversia può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le questioni sulla riduzione al 25 per cento prevista dall'art. 7 del d.l. n. 95 del 2025 riguardano il quantum e l'estinzione dell'obbligazione e spettano al giudice ordinario; le relative questioni di costituzionalità sono state ritenute irrilevanti poiché la ricorrente ha dichiarato di non voler aderire al meccanismo estintivo. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015

  «in misura pari all'incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l'acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  Prevede il concorso delle aziende fornitrici al ripiano del superamento del tetto regionale, secondo percentuali crescenti e in proporzione all'incidenza del fatturato.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015

  «l'elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile»

  Attribuisce alle regioni il compito attuativo di individuare le imprese e imporre il pagamento sulla base di dati e criteri già determinati a livello statale.

• art. 17, comma 1, lettera c), d.l. 98/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e la disciplina originaria del ripiano a carico della regione.

• art. 15, comma 13, lettera f), d.l. 95/2012

  Ha fissato dal 2014 il tetto nazionale per i dispositivi medici nella misura del 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha modificato la disciplina della rilevazione del superamento del tetto, prevedendo il riferimento al fatturato al lordo dell'IVA e ai dati di fatturazione elettronica.

• art. 13 l. 241/1990

  Esclude l'applicazione delle garanzie partecipative del Capo III agli atti amministrativi generali.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione della causa davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia declinatoria.

• art. 48 c.p.a.

  Disciplina la trasposizione in sede giurisdizionale del ricorso straordinario a seguito dell'opposizione delle amministrazioni.

• art. 72 direttiva 2014/24/UE

  Il divieto di modifiche contrattuali che alterino l'equilibrio economico non è pertinente quando il payback opera esternamente sui fornitori senza modificare i contratti di appalto.

• art. 53 Cost.

  Non è violato dal criterio del fatturato, ritenuto indice non arbitrario della dimensione economica dell'impresa; il payback non è un prelievo sul reddito ma un contributo solidaristico.

• art. 41 Cost.

  La disciplina del payback è stata ritenuta ragionevole e proporzionata rispetto all'obiettivo di razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 23 Cost.

  La riserva di legge è rispettata perché la disciplina individua soggetti obbligati, prestazione imposta e criteri generali di determinazione.

• art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  «gli obblighi a carico delle aziende fornitrici [...] si intendono assolti con il versamento [...] della quota del 25 per cento»

  Prevede una definizione agevolata degli obblighi di ripiano per gli anni 2015-2018; le questioni sulla sua portata e sull'estinzione dell'obbligazione spettano al giudice ordinario.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Ha istituito un fondo e previsto una precedente riduzione della quota di ripiano, successivamente estesa dalla Corte costituzionale alle imprese non aderenti al contenzioso definitorio.

• art. 140/2024 Corte costituzionale

  Ha ritenuto non fondate le questioni di legittimità costituzionale relative al payback per il quadriennio 2015-2018, escludendo violazioni di libertà d'impresa, affidamento, proprietà, irretroattività e riserva di legge.

• art. 139/2024 Corte costituzionale

  Ha esteso a tutte le aziende fornitrici la riduzione al 48 per cento prevista dall'art. 8 del d.l. 34/2023.

Massime di principio

• Quando una disciplina legislativa determina direttamente soggetti obbligati, misura dell'onere e criteri di calcolo, gli atti regionali che si limitano a verificare dati contabili, compilare elenchi e quantificare matematicamente l'obbligazione non costituiscono esercizio di potere autoritativo, ma danno luogo a un rapporto obbligatorio avente a oggetto un diritto soggettivo patrimoniale; le relative controversie appartengono alla giurisdizione ordinaria.
• Il criterio del fatturato, anche al lordo dell'IVA, può costituire un parametro non arbitrario per ripartire un contributo solidaristico destinato al ripiano della spesa sanitaria, perché rappresenta un indice della dimensione economica dell'impresa nel mercato di riferimento e non richiede la considerazione dei costi o dell'utile individuale quando l'onere non ha natura di imposta sul reddito.
• Un meccanismo di ripiano previsto dalla legge prima dello svolgimento delle gare non viola il legittimo affidamento o il divieto di retroattività per il solo fatto che la concreta quantificazione dei tetti regionali e degli importi dovuti intervenga successivamente, se gli operatori erano già posti in condizione di conoscere l'esistenza dell'obbligo, i criteri essenziali e l'alea economica connessa al superamento del tetto.
• Un contributo imposto ex lege ai fornitori, calcolato sul fatturato complessivo e non incidente sull'entità, sul prezzo o sul sinallagma delle singole commesse, opera esternamente ai contratti pubblici e non integra una modifica contrattuale vietata dalla disciplina europea sugli appalti.
• Le garanzie partecipative previste dalla legge n. 241/1990 non si applicano agli atti amministrativi generali; inoltre, quando le censure di partecipazione, istruttoria e motivazione riguardano un atto regionale meramente ricognitivo e vincolato, esse attengono alla correttezza del calcolo dell'obbligazione patrimoniale e non radicano la giurisdizione amministrativa.

Come è indicizzato