Sentenza n. 5475/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato la determinazione provinciale che, ai sensi dell'art. 244 del d.lgs. n. 152/2006, lo aveva individuato, insieme al gestore della discarica e al proprietario di un fondo limitrofo, quale corresponsabile della contaminazione delle acque sotterranee. L'appello contesta la sentenza del TAR sotto cinque profili. In primo luogo, il Comune sostiene che la gestione della discarica e la captazione del percolato fossero imputabili esclusivamente alle società concessionarie e che non fosse stata adeguatamente dimostrata l'origine della contaminazione, né il rapporto con gli altri siti. Deduce inoltre che le risultanze del procedimento penale non avrebbero distinto le responsabilità dei diversi soggetti. In secondo luogo, lamenta la violazione degli artt. 242, 244 e 245 del d.lgs. n. 152/2006 e l'erronea applicazione del principio "chi inquina paga", sostenendo di avere agito quale ente titolare di funzioni istituzionali e di essersi attivato per la bonifica, senza essere un operatore responsabile dell'inquinamento. In terzo luogo, censura l'ampliamento dell'oggetto del procedimento: la comunicazione di avvio avrebbe riguardato i PFAS rilevati nel piezometro M7, mentre il provvedimento finale avrebbe considerato genericamente la contaminazione della falda e ulteriori sostanze. Deduce anche che la riduzione successiva dei valori PFAS e le proprie iniziative di messa in sicurezza non sarebbero state adeguatamente valutate. In quarto luogo, denuncia difetto di istruttoria, insussistenza o mancata prova del nesso causale secondo il criterio del "più probabile che non" e violazione del contraddittorio, lamentando che la Provincia non avrebbe svolto ulteriori indagini nonostante la disponibilità manifestata dall'ARPAV. In quinto luogo, deduce violazione degli artt. 1, 3 e 14 della l. n. 241/1990 e dei principi di trasparenza, correttezza, economicità e leale collaborazione, poiché la Provincia avrebbe concluso il procedimento già avviato senza riscontrare la richiesta del Comune di avviarne uno nuovo, coordinato con le ulteriori attività di bonifica e messa in sicurezza.

La decisione

Il Consiglio di Stato respinge integralmente l'appello e conferma la sentenza del TAR. Esclude anzitutto che il procedimento amministrativo di individuazione dei responsabili debba utilizzare il parametro penalistico dell'oltre ogni ragionevole dubbio: nel settore ambientale il nesso causale è accertato secondo il criterio civilistico del "più probabile che non", anche mediante presunzioni semplici fondate su indizi plurimi, gravi, precisi e concordanti. Nel caso concreto, la Provincia disponeva di elementi convergenti: la vicinanza della discarica ai piezometri contaminati, la corrispondenza tra il profilo dei PFAS presenti nella falda e quello del liquido delle vasche di percolato, le risultanze delle indagini tecniche e l'accertamento penale secondo cui l'inquinamento era causalmente collegato alla dissennata gestione pluriennale della discarica. Il Comune non ha fornito una ricostruzione alternativa analitica idonea a confutare tali elementi, limitandosi a prospettare genericamente la possibile responsabilità di altri soggetti. La responsabilità del Comune non è stata ricondotta al mero esercizio delle competenze istituzionali in materia di rifiuti, ma alla titolarità delle autorizzazioni ambientali, agli obblighi derivanti dal progetto approvato e ai poteri di vigilanza e controllo mantenuti in concreto. Il Comune poteva essere qualificato come "operatore" ai sensi dell'art. 2, comma 6, della direttiva 2004/35/CE, anche se la gestione materiale era stata affidata a privati, poiché conservava poteri decisionali e obblighi specifici, tra cui quelli relativi all'asportazione e al trattamento del percolato e alla vigilanza sull'impianto. Le convenzioni con i gestori non potevano modificare l'assetto legale della responsabilità né liberare il titolare delle autorizzazioni dagli obblighi ambientali. Sono respinte anche le censure istruttorie e procedimentali: il Comune aveva partecipato alle conferenze di servizi ed era stato informato delle analisi e delle verifiche svolte nel tempo, sicché aveva avuto piena possibilità di interloquire sull'intero quadro fattuale. Ulteriori indagini potevano essere rilevanti per la progettazione degli interventi di bonifica, ma non erano necessarie per l'individuazione dei responsabili, una volta accertati contaminazione e nesso causale. La Provincia non era tenuta ad avviare un ulteriore procedimento ex art. 244, poiché quello già iniziato perseguiva il medesimo oggetto e il Comune non ha indicato quali elementi probatori sarebbero stati trascurati. Le spese del grado sono integralmente compensate per la complessità della vicenda e la natura sensibile degli interessi coinvolti.

Norme richiamate

• art. 244 d.lgs. 152/2006

  Disciplina il procedimento per l'individuazione dei responsabili della contaminazione e l'imposizione degli obblighi di bonifica e ripristino ambientale.

• artt. 242, 245 d.lgs. 152/2006

  Richiamati in relazione agli obblighi di bonifica e alla posizione del proprietario o del soggetto coinvolto nella contaminazione; le censure di violazione sono state respinte.

• artt. 239 ss. d.lgs. 152/2006

  Costituiscono il quadro normativo generale degli interventi di bonifica e ripristino ambientale.

• art. 2, comma 6, direttiva 2004/35/CE

  "qualsiasi persona fisica o giuridica, sia essa pubblica o privata, che esercita o controlla un’attività professionale, oppure, quando la legislazione nazionale lo prevede, a cui è stato delegato un potere economico decisivo sul funzionamento tecnico di tale attività, compresi il titolare del permesso e o dell’autorizzazione, a svolgere detta attività [...]"

  La nozione di operatore comprende anche il titolare pubblico del permesso o dell'autorizzazione che eserciti o controlli l'attività o conservi poteri decisionali sul suo funzionamento tecnico.

• art. 2727 c.c.

  Consente l'impiego di presunzioni semplici per provare indirettamente il nesso causale, purché fondate su indizi plurimi, gravi, precisi e concordanti.

• art. 113 d.lgs. 267/2000

  Richiamato per evidenziare che il Comune poteva gestire direttamente o indirettamente il servizio e assumere la veste di operatore.

• d.lgs. 201/2022

  Richiamato quale disciplina attuale delle forme di gestione dei servizi pubblici locali.

• art. 3 l. 241/1990

  Richiamato con riguardo all'obbligo di motivazione, senza che il giudice ravvisasse un vizio dell'atto.

• art. 14 l. 241/1990

  Richiamato in relazione alle conferenze di servizi e alle garanzie partecipative del procedimento.

• art. 1 l. 241/1990

  Richiamato con riguardo ai principi di economicità, efficacia, trasparenza e leale collaborazione, ritenuti non violati.

Massime di principio

• Nel procedimento amministrativo di individuazione del responsabile della contaminazione, il nesso causale tra attività e inquinamento si accerta secondo il criterio del "più probabile che non", e non secondo il parametro penalistico dell'oltre ogni ragionevole dubbio.
• L'amministrazione ambientale può dimostrare il nesso causale anche mediante presunzioni semplici, purché fondate su indizi plurimi, gravi, precisi e concordanti, quali la vicinanza della fonte all'inquinamento e la corrispondenza tra le sostanze rinvenute e quelle impiegate nell'attività; il soggetto individuato come responsabile deve offrire una ricostruzione alternativa analitica e non può limitarsi a evocare genericamente possibili responsabilità di terzi.
• La nozione di operatore responsabile della prevenzione e riparazione del danno ambientale può comprendere un ente pubblico titolare dell'autorizzazione ambientale e dotato di poteri di controllo o di decisione sul funzionamento dell'attività, anche quando la gestione materiale sia stata affidata a un soggetto privato.
• La stipulazione di convenzioni o concessioni con gestori privati non esonera il titolare delle autorizzazioni dagli obblighi ambientali e dai doveri di vigilanza e controllo, né può modificare l'assetto di responsabilità stabilito dalla legge.
• Nel procedimento volto a individuare i responsabili della contaminazione, una ricostruzione completa della sorgente, dei bersagli e del modello concettuale del sito, eventualmente necessaria per progettare gli interventi di bonifica, non è sempre indispensabile quando l'inquinamento e il nesso causale siano già adeguatamente accertati.
• Non è necessario avviare un nuovo procedimento ex art. 244 del d.lgs. n. 152/2006 quando ne sia già pendente uno avente il medesimo oggetto e il ricorrente non indichi quali specifici elementi probatori siano stati trascurati dall'amministrazione.

Come è indicizzato