Sentenza n. 841/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato la deliberazione comunale deducendo, in sintesi: l’inidoneità della mera “presa d’atto” a produrre il subentro del gestore, con eccesso di potere per inidoneità e contraddittorietà; la violazione degli artt. 47 e 48 della legge regionale lombarda, come modificati dalla legge regionale n. 4/2023, sostenendo che l’istituzione legislativa del futuro ATO di Valle Camonica impedisse ai Comuni ricompresi nel relativo territorio di confluire, nelle more della sua effettiva operatività, nella gestione unitaria dell’ATO di Brescia; la violazione dell’art. 147, comma 2-bis, lett. b), d.lgs. 152/2006, nonché eccesso di potere per contraddittorietà con la precedente autorizzazione alla gestione autonoma, illogicità, carenza di istruttoria e difetto di motivazione, in ragione della genericità delle ragioni addotte dal Comune circa l’inefficienza della gestione in economia, l’assenza di una struttura specializzata, l’insostenibilità dei costi e la necessità di interventi manutentivi e investimenti; infine, in via subordinata, la contestazione della riserva comunale di rivalutare in futuro il modello gestionale una volta operativo l’ATO di Valle Camonica. Il primo motivo è stato espressamente rinunciato in corso di causa. Le parti resistenti avevano inoltre eccepito l’irricevibilità del ricorso ai sensi dell’art. 120 c.p.a. e il difetto di legittimazione e interesse ad agire.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di irricevibilità, ritenendo che la deliberazione non costituisse un affidamento di servizio soggetto al rito speciale appalti, bensì la decisione del Comune di rinunciare alla gestione autonoma, derogatoria rispetto al principio di unicità della gestione nell’ATO, con conseguente ingresso automatico nella gestione unitaria dell’ATO di Brescia. Ha riconosciuto la legittimazione e l’interesse concreto e attuale della Comunità montana, poiché la legge regionale le attribuisce un interesse qualificato alla gestione del servizio nel territorio del costituendo ATO di Valle Camonica e il passaggio del Comune all’ATO di Brescia aggrava il futuro procedimento di trasferimento della gestione e può comportare interlocuzioni e questioni indennitarie ulteriori. Ha escluso, invece, che sussistesse già un interesse economico-finanziario concreto rispetto a eventuali futuri investimenti non ammortizzati. Nel merito, il TAR ha stabilito che il Comune poteva rinunciare alla gestione autonoma e aderire alla gestione unitaria dell’ATO di Brescia, anche se il territorio comunale era ricompreso nel costituendo ATO di Valle Camonica, poiché quest’ultimo non era ancora operativo. La limitazione dei poteri della Provincia di Brescia prevista dalla disciplina regionale decorre soltanto dalla costituzione del nuovo ATO e del relativo Ufficio d’ambito, non dalla mera entrata in vigore della legge regionale istitutiva. Tuttavia, proprio perché il Comune appartiene al territorio del futuro ATO di Valle Camonica, la decisione di abbandonare la gestione autonoma nelle more della sua operatività doveva essere sostenuta da un’istruttoria e da una motivazione adeguate, riferite a efficienza, efficacia ed economicità. La deliberazione è stata annullata per carenza di istruttoria e motivazione: le affermazioni sull’inefficienza della gestione, sulla necessità di una struttura specializzata, sull’insostenibilità dei costi e sugli investimenti urgenti erano generiche e prive di dati su costi, ricavi, risorse disponibili, interventi necessari, relativi oneri e standard non rispettati. Mancava inoltre una spiegazione di ciò che fosse mutato rispetto all’autorizzazione del 2022 alla gestione autonoma e una comparazione concreta tra la prosecuzione di tale gestione e il piano operativo del gestore unitario. Il motivo subordinato è stato assorbito. Il Comune resta libero di adottare una nuova deliberazione di cessazione della gestione autonoma, purché preceduta da adeguata istruttoria e sorretta da motivazione puntuale. Le spese sono state poste in solido a carico del Comune e del gestore controinteressato.

Norme richiamate

• art. 141, comma 2, d.lgs. 152/2006

  Il servizio idrico integrato deve essere gestito secondo principi di efficienza, efficacia ed economicità, nel rispetto delle norme nazionali e comunitarie.

  I principi di efficienza, efficacia ed economicità impongono che la scelta di abbandonare la gestione autonoma sia preceduta da un’istruttoria concreta e da una motivazione adeguata.

• art. 147, commi 1 e 1-bis, d.lgs. 152/2006

  I servizi idrici sono organizzati sulla base degli ambiti territoriali ottimali definiti dalle regioni.

  La gestione del servizio idrico è ordinariamente organizzata per ATO, con partecipazione obbligatoria degli enti locali all’ente di governo dell’ambito.

• art. 147, comma 2-bis, lett. b), d.lgs. 152/2006

  Sono salvaguardate le gestioni del servizio idrico in forma autonoma esistenti nei comuni che presentano contestualmente i requisiti previsti dalla disposizione.

  La gestione autonoma costituisce una deroga al principio di unicità della gestione nell’ATO; il Comune può rinunciarvi e confluire nella gestione unitaria, ma la scelta deve essere adeguatamente istruita e motivata quando incide sul futuro assetto di un diverso ATO previsto dalla legge.

• art. 149-bis, comma 1, d.lgs. 152/2006

  L’ente di governo dell’ambito ... delibera la forma di gestione ... provvedendo, conseguentemente, all’affidamento del servizio.

  La scelta del modello gestionale e l’affidamento del servizio spettano all’ente di governo dell’ATO, non al singolo Comune; il Comune che abbandona la gestione autonoma si limita a confluire nella gestione unitaria già organizzata dall’ATO.

• art. 149, d.lgs. 152/2006

  Il piano d’ambito è costituito da una ricognizione delle infrastrutture, un programma degli interventi, un modello gestionale e organizzativo e un piano economico-finanziario.

  La valutazione della convenienza del modello gestionale deve confrontarsi con gli elementi tecnici, organizzativi ed economico-finanziari rilevanti per il servizio.

• art. 47, commi 1-bis e 1-ter, l.r. Lombardia 26/2003

  La disposizione individua la Comunità montana quale ente responsabile del costituendo ATO di Valle Camonica e disciplina i passaggi necessari alla sua istituzione; la mera previsione legislativa del nuovo ATO non ne determina ancora l’operatività.

• art. 48, commi 1-nonies e 1-decies, l.r. Lombardia 26/2003

  Fino alla data prevista per il trasferimento delle competenze e delle risorse, la Provincia di Brescia adotta atti di straordinaria amministrazione indifferibili ed urgenti, previa informativa alla Comunità montana.

  La limitazione dei poteri della Provincia decorre dalla costituzione del nuovo ATO e del relativo Ufficio d’ambito, nel periodo transitorio destinato al trasferimento delle competenze e delle risorse, non dalla sola entrata in vigore della legge istitutiva.

• art. 48, comma 1-terdecies, l.r. Lombardia 26/2003

  L’Ufficio d’ambito della Comunità montana è tenuto a indennizzare il soggetto gestore degli investimenti non ancora ammortizzati.

  L’eventuale obbligo futuro di indennizzo non impedisce al Comune di abbandonare la gestione autonoma e non rende di per sé illegittimo il passaggio alla gestione unitaria; l’interesse economico correlato a tale obbligo deve essere concreto e attuale.

• art. 120 c.p.a.

  Il rito speciale e il termine abbreviato per le controversie in materia di contratti pubblici non si applicano alla deliberazione comunale che determina la cessazione della gestione autonoma e il conseguente ingresso nella gestione unitaria dell’ATO, senza procedere a un autonomo affidamento.

• art. 34, comma 1, lett. b), c.p.a.

  L’annullamento dell’atto non impedisce all’amministrazione di rieditare il potere, conformandosi alle indicazioni istruttorie e motivazionali della sentenza.

Massime di principio

• La gestione autonoma del servizio idrico costituisce una deroga al principio generale di unicità della gestione nell’ambito territoriale ottimale; il Comune che ne beneficia può rinunciarvi in ogni momento e confluire nella gestione unitaria dell’ATO di appartenenza, anche quando sia stato legislativamente previsto un diverso ATO non ancora costituito e operativo.
• La mera istituzione legislativa di un nuovo ambito territoriale ottimale non trasferisce automaticamente le competenze di organizzazione e gestione del servizio idrico al nuovo ambito: il trasferimento si perfeziona soltanto dopo il completamento degli atti amministrativi previsti dalla legge, inclusa la costituzione del relativo Ufficio d’ambito e il trasferimento delle competenze e delle risorse.
• Quando un Comune ricompreso nel territorio di un ATO futuro intende, nelle more della sua operatività, abbandonare la gestione autonoma e aderire alla gestione unitaria dell’ATO attuale, deve svolgere un’istruttoria concreta e comparativa e motivare puntualmente la convenienza della scelta in termini di efficienza, efficacia ed economicità.
• Non è sufficiente motivare il passaggio dalla gestione autonoma alla gestione unitaria con affermazioni generiche sull’assenza di strutture specializzate, sull’insostenibilità dei costi o sulla necessità di manutenzioni e investimenti: occorre indicare, per quanto rilevante, costi e ricavi della gestione, risorse disponibili, interventi necessari e relativi oneri, standard eventualmente non rispettati e gli elementi sopravvenuti rispetto alla precedente autorizzazione alla gestione autonoma.
• La scelta della forma di gestione del servizio idrico e il conseguente affidamento spettano all’ente di governo dell’ATO; il Comune che rinuncia alla gestione autonoma non effettua un nuovo affidamento, ma entra nella gestione unitaria già organizzata dall’ATO, con applicazione del relativo rito ordinario e non del rito speciale previsto per le procedure di affidamento dei contratti pubblici.
• La titolarità legislativamente riconosciuta di competenze sul futuro assetto di un ambito territoriale, unita all’aggravamento concreto del procedimento di trasferimento della gestione derivante dal passaggio temporaneo di un Comune a un altro ATO, è sufficiente a fondare la legittimazione e l’interesse attuale dell’ente responsabile del costituendo ambito a impugnare la deliberazione comunale.

Come è indicizzato