Sentenza n. 10015/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare dell'attività dagli anni Settanta, ha impugnato la decadenza disposta da Roma Capitale assumendo, in primo luogo, la violazione dell'art. 17, comma 2, del regolamento comunale DAC n. 21/2021: il procedimento non sarebbe stato preceduto da adeguata relazione istruttoria, il provvedimento sarebbe motivato con formule stereotipate e non avrebbe valutato soluzioni alternative alla decadenza; inoltre, il termine di cinque giorni per il pagamento delle morosità sarebbe stato insufficiente. È stata altresì dedotta la mancata acquisizione dei pareri previsti dall'art. 55, comma 8, del regolamento sul decentramento amministrativo. Con il secondo motivo è stata contestata la sussistenza della morosità, sostenendo che i canoni concessori avrebbero dovuto essere compensati con le attività di manutenzione del verde, in forza della convenzione del 26 luglio 2007. La ricorrente ha sostenuto che la convenzione, avente durata di sei anni e contenente una clausola di rinnovo, si sarebbe rinnovata per effetto della comunicazione della propria intenzione di proseguire il rapporto, della prosecuzione della manutenzione e del silenzio dell'amministrazione. In ogni caso, la morosità non sarebbe stata certa e definitiva perché i canoni erano oggetto di contestazione giudiziale. Con il terzo motivo è stata dedotta la violazione dei principi di buona fede e correttezza, poiché il mancato rinnovo formale della convenzione e il silenzio dell'amministrazione avrebbero ingenerato un affidamento nella prosecuzione del rapporto. Con il quarto motivo è stata contestata la motivazione relativa alla scadenza naturale delle concessioni, sostenendo che i titoli, di durata almeno decennale, sarebbero stati prorogati ex lege. In subordine, sono state censurate le clausole sulla durata biennale o triennale delle concessioni per violazione della disciplina sul commercio, illogicità, contraddittorietà, sproporzione, buona fede e buon andamento.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto infondate le censure procedimentali perché il provvedimento era stato preceduto da un'articolata istruttoria, la ricorrente aveva potuto presentare osservazioni e l'art. 17, comma 2, della DAC n. 21/2021 disciplina compiutamente il procedimento senza imporre l'acquisizione dei pareri invocati. Il termine di cinque giorni per il pagamento è stato ritenuto adeguato, considerato che l'amministrazione aveva richiesto il pagamento delle somme in plurime occasioni nell'arco di quasi un decennio; non sussisteva inoltre un obbligo di proporre rateizzazioni o soluzioni alternative, poiché il mancato pagamento dei canoni costituisce causa di decadenza ai sensi dell'art. 17, comma 1, della DAC n. 21/2021. Il giudice ha poi escluso che l'art. 13 della convenzione del 2007 attribuisse alla concessionaria un diritto unilaterale al rinnovo. La clausola imponeva la comunicazione dell'intenzione di rinnovare entro un anno dalla scadenza e prevedeva una successiva valutazione dell'investimento e dei servizi da parte del concedente; tale valutazione presupponeva la possibilità di un diniego e, quindi, il rinnovo richiedeva l'adesione espressa dell'amministrazione. La convenzione era pertanto scaduta nel luglio 2013, sia per la tardività della comunicazione sia per l'assenza di un espresso assenso comunale. Le ripetute comunicazioni dell'amministrazione circa la scadenza della convenzione e l'obbligo di pagamento dei canoni escludevano inoltre un affidamento tutelabile nella prosecuzione del rapporto. La decadenza della concessione per mancato pagamento dei canoni comportava anche il venir meno dei titoli autorizzativi commerciali, per carenza del titolo di legittimazione all'occupazione dell'area, nonché l'obbligo di rimozione e ripristino dei luoghi in vista della riassegnazione del posteggio mediante procedura a evidenza pubblica. Sono state respinte anche le censure sulla durata delle concessioni e sulle proroghe ex lege. Richiamando la giurisprudenza del Consiglio di Stato, il TAR ha affermato che il rinnovo delle concessioni di beni pubblici non può essere tacito, salvo diversa espressa previsione, perché il bene pubblico contendibile non può essere sottratto al mercato senza procedura conforme ai principi di concorrenza e parità di trattamento. Né il pagamento dei canoni dopo la scadenza, né la tolleranza dell'amministrazione, né la prosecuzione della manutenzione del verde possono sostituire l'atto espresso di rinnovo o determinare un rinnovo tacito. La ricorrente è stata condannata al pagamento di 3.000 euro di spese di lite, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 17, commi 1 e 2, DAC n. 21/2021

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Il mancato pagamento dei canoni costituisce causa di decadenza dalla concessione; il comma 2 disciplina il relativo procedimento e non impone l'acquisizione dei pareri invocati dalla ricorrente.

• art. 13 della convenzione del 26 luglio 2007

  Entro un anno, prima della scadenza della convenzione, il Concessionario dovrà comunicare al concedente l’intenzione di rinnovarla. Entro sei mesi dalla comunicazione, il concedente esaminerà il nuovo investimento proposto dal Concessionario per l’ulteriore periodo di concessione e la qualità delle forniture e/o dei servizi da prestare.

  La clausola non attribuisce un diritto unilaterale al rinnovo: la comunicazione attiva una valutazione dell'amministrazione, il cui espresso assenso è necessario.

• art. 19 DAC n. 21/2021

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Il rinnovo tacito delle concessioni di occupazione di suolo pubblico, applicabile in quanto compatibile, presuppone la regolarità amministrativa e contabile; tale presupposto mancava per il mancato pagamento dei canoni.

• artt. 3, comma 2, DAC n. 30/2017 e 3 DAC n. 108/2020

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Le disposizioni escludono il rinnovo tacito delle autorizzazioni-concessioni per l'esercizio del commercio su area pubblica.

• art. 55, comma 8, regolamento sul decentramento amministrativo approvato con D.C.C. n. 10 del 1999

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Il giudice ha ritenuto non necessario il parere preventivo invocato, poiché il procedimento di decadenza era compiutamente disciplinato dalla DAC n. 21/2021.

• art. 37 L.R. n. 33 del 1999

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La disposizione è stata invocata dalla ricorrente a sostegno della censura sulla durata delle concessioni, ma il motivo è stato respinto.

• art. 39 L.R. n. 33 del 1999

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La disposizione è stata invocata dalla ricorrente a sostegno della censura sulla durata delle concessioni, ma il motivo è stato respinto.

• art. 28 d.lgs. n. 114 del 1998

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La disposizione è stata invocata dalla ricorrente a sostegno della censura sulla durata e sul rinnovo delle concessioni commerciali, senza essere ritenuta ostativa alla decadenza.

• art. 45 L.R. n. 22 del 2019

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La disposizione è stata invocata dalla ricorrente a sostegno della censura sulla durata delle concessioni, ma il motivo è stato respinto.

Massime di principio

• Il rinnovo di una concessione di bene pubblico contendibile non può presumersi tacitamente, salvo che una disposizione espressa stabilisca diversamente: è necessario un atto espresso dell'amministrazione adottato secondo il procedimento previsto, anche per garantire concorrenza, parità di trattamento ed evidenza pubblica.
• Una clausola convenzionale che impone al concessionario di comunicare l'intenzione di rinnovare e attribuisce al concedente il compito di valutare investimenti e servizi non conferisce al privato un diritto unilaterale al rinnovo; il rinnovo richiede l'adesione espressa dell'amministrazione.
• Il mero pagamento dei canoni dopo la scadenza del titolo, la tolleranza dell'occupazione da parte dell'amministrazione e la prosecuzione di attività manutentive non sono idonei, da soli, a determinare il rinnovo tacito di una concessione di bene pubblico o a sostituire l'atto espresso di rinnovo.
• La reiterata contestazione amministrativa della scadenza della convenzione e la richiesta di pagamento dei canoni impediscono al concessionario di invocare un affidamento tutelabile nella prosecuzione del rapporto concessorio.
• Il mancato pagamento dei canoni concessori, ove previsto dal regolamento applicabile quale causa di decadenza, legittima la decadenza senza che l'amministrazione sia tenuta a proporre rateizzazioni o soluzioni alternative; la decadenza può inoltre comportare il venir meno dei titoli autorizzativi commerciali collegati alla disponibilità dell'area.

Come è indicizzato