Sentenza n. 2917/2026 - Napoli, Sezione 8

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato l’ordinanza n. 9 del 25 febbraio 2025, con la quale il Comune aveva ingiunto il pagamento di 15.000 euro per l’inottemperanza a tre ingiunzioni di demolizione del 1991, nonché la determinazione n. 104 del 27 febbraio 2025, recante l’accertamento dell’inottemperanza, l’acquisizione al patrimonio comunale degli immobili abusivi e dell’area di sedime, la trascrizione del provvedimento, l’immissione in possesso e l’ordine di rilascio entro novanta giorni. Quanto alla sanzione pecuniaria, i ricorrenti hanno dedotto la violazione dell’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 e dell’art. 1 l. 689/1981, sostenendo che la disposizione sanzionatoria, introdotta nel 2014, fosse stata applicata retroattivamente a un abuso e a un’inottemperanza risalenti al 1991; hanno inoltre contestato la propria estraneità alle vicende originarie e la mancata notifica nei loro confronti degli ordini di demolizione. Quanto alla determinazione di acquisizione, hanno dedotto la violazione dell’art. 31, comma 4, d.P.R. 380/2001 e dell’art. 8 l. 241/1990, vizi procedimentali, erroneità dei presupposti, violazione dell’affidamento e manifesta ingiustizia, sostenendo che l’accertamento dell’inottemperanza fosse stato notificato solo dopo l’adozione dell’atto acquisitivo e che l’acquisizione fosse intervenuta oltre trent’anni dopo gli ordini di demolizione senza previo contraddittorio. Hanno inoltre sostenuto che le opere acquisite fossero diverse e ulteriori rispetto a quelle oggetto degli ordini del 1991 e che il Comune non avesse adottato nuovi ordini di demolizione. Il Comune ha chiesto il rigetto, contestando anche la giurisdizione del giudice amministrativo sull’ordine di sgombero.

La decisione

Il ricorso è stato accolto parzialmente. Il TAR ha annullato l’ordinanza sanzionatoria n. 9 del 25 febbraio 2025, ritenendo fondata la censura di irretroattività. Richiamando il principio dell’Adunanza Plenaria n. 16 del 2023, il Collegio ha affermato che la sanzione prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 può applicarsi solo quando il termine di novanta giorni per ottemperare all’ordine di demolizione sia decorso dopo l’entrata in vigore della legge n. 164 del 2014; non può invece essere irrogata se il termine era già inutilmente decorso prima di tale momento, anche se l’inottemperanza è stata accertata successivamente. Poiché gli ordini di demolizione risalivano al 1991, la sanzione era illegittima. Sono state invece respinte le censure contro la determinazione di acquisizione. Il TAR ha ritenuto irrilevante che il verbale di accertamento fosse stato notificato ai ricorrenti l’11 marzo 2025, dopo l’adozione della determinazione del 27 febbraio 2025, sia perché il verbale risultava notificato il 20 febbraio 2025 secondo la documentazione richiamata in motivazione, sia perché l’acquisizione gratuita ha natura meramente dichiarativa: l’effetto traslativo si produce automaticamente per legge con l’inottemperanza protratta per novanta giorni, mentre il provvedimento acquisitivo si limita a dichiararlo. È stata inoltre ritenuta infondata la contestazione relativa alla diversità delle opere, poiché l’ordine di demolizione dell’edificio abusivo riguarda il manufatto nel suo complesso, comprese aggiunte, modifiche, opere accessorie e superfetazioni successive, in quanto la demolizione mira alla restitutio in integrum dello stato dei luoghi. Il TAR ha escluso anche la violazione del legittimo affidamento, rilevando la natura permanente dell’abuso edilizio e la funzione ripristinatoria della disciplina. Infine, è stata affermata la giurisdizione amministrativa sull’ordine di sgombero conseguente all’acquisizione gratuita e all’inottemperanza all’ordine di demolizione, trattandosi di misura sanzionatoria collegata all’esercizio del potere amministrativo; diversa è l’ipotesi della richiesta di pagamento di un’indennità per occupazione senza titolo, devoluta al giudice ordinario. Le spese sono state compensate per reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001 non può essere irrogata nei confronti di chi – prima dell’entrata in vigore della legge n. 164 del 2014 – abbia già fatto decorrere inutilmente il termine di 90 giorni e sia risultato inottemperante all’ordine di demolizione, pur se tale inottemperanza sia stata accertata dopo la sua entrata in vigore.

  La sanzione amministrativa si applica solo alle inottemperanze il cui termine di novanta giorni sia maturato dopo l’entrata in vigore della legge n. 164 del 2014; è vietata l’applicazione quando il termine era già decorso anteriormente.

• art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001

  Decorso inutilmente il termine di novanta giorni dalla notifica dell’ordine di demolizione, l’acquisizione dell’immobile abusivo al patrimonio comunale si produce di diritto, senza necessità di un provvedimento costitutivo.

• art. 31, comma 4, d.P.R. 380/2001

  La determinazione di acquisizione al patrimonio comunale dichiara un effetto traslativo già prodotto automaticamente per legge a seguito dell’inottemperanza all’ordine di demolizione.

• art. 31, comma 9, d.P.R. 380/2001

  L’ordine di demolizione riguarda l’edificio abusivo nel suo complesso e comprende anche aggiunte, modifiche, opere accessorie, complementari e superfetazioni successive, in funzione della restituzione integrale dello stato dei luoghi.

• art. 1, comma 1, l. 689/1981

  Il principio di irretroattività delle sanzioni amministrative impedisce di applicare la sanzione introdotta nel 2014 a un’inottemperanza il cui termine era già inutilmente decorso nel 1991.

• art. 8 l. 241/1990

  La censura relativa alla partecipazione procedimentale non determina l’illegittimità dell’acquisizione, alla luce della natura dichiarativa dell’atto acquisitivo e dell’accertata conoscenza degli ordini di demolizione e dell’inottemperanza.

• art. 31, d.P.R. 380/2001

  la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001 non può essere irrogata nei confronti di chi – prima dell’entrata in vigore della legge n. 164 del 2014 – abbia già fatto decorrere inutilmente il termine di 90 giorni e sia risultato inottemperante all’ordine di demolizione, pur se tale inottemperanza sia stata accertata dopo la sua entrata in vigore.

  Il principio di diritto dell’Adunanza Plenaria n. 16 del 2023 governa l’applicazione temporale della sanzione per inottemperanza e ne esclude l’applicazione retroattiva.

Massime di principio

• La sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 non può essere irrogata quando il termine di novanta giorni per ottemperare all’ordine di demolizione sia inutilmente decorso prima dell’entrata in vigore della legge n. 164 del 2014, anche se l’inottemperanza è stata accertata dopo tale entrata in vigore.
• L’acquisizione gratuita dell’immobile abusivo al patrimonio comunale si produce automaticamente per legge con l’inutile decorso del termine di novanta giorni dall’ordine di demolizione; il successivo provvedimento comunale ha natura dichiarativa e non costitutiva dell’effetto traslativo.
• La mancata notifica del verbale di accertamento dell’inottemperanza prima dell’adozione dell’atto dichiarativo di acquisizione, di per sé, non invalida l’acquisizione, poiché le contestazioni sull’oggetto e sui confini dell’acquisto devono essere rivolte contro l’atto successivo che recepisce l’accertamento e ne fa discendere gli effetti di legge.
• L’ordine di demolizione di un manufatto abusivo si estende all’edificio nel suo complesso e comprende le aggiunte, modifiche, opere accessorie, complementari e superfetazioni successive, quando siano funzionali alla restitutio in integrum dello stato dei luoghi.
• L’ordine di sgombero degli immobili abusivi conseguente all’acquisizione gratuita al patrimonio comunale e all’inottemperanza all’ordine di demolizione costituisce misura sanzionatoria collegata all’esercizio del potere amministrativo ed è soggetto alla giurisdizione del giudice amministrativo; appartengono invece alla giurisdizione ordinaria le controversie relative alla richiesta patrimoniale di indennità per occupazione senza titolo.

Come è indicizzato