Sentenza n. 6471/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L'impresa aveva ottenuto nel 2015 gli incentivi previsti dal d.m. 28 dicembre 2012 per la sostituzione di un impianto di climatizzazione con una caldaia a biomassa. Dopo una sola stagione termica aveva cessato l'utilizzo dello stabilimento, trasferito altrove l'attività produttiva, posto l'impianto fuori servizio e, nel 2019, smantellato e rottamato la caldaia. Il GSE aveva quindi dichiarato la decadenza dagli incentivi e richiesto la restituzione delle somme già erogate. L'impresa contestava la violazione delle regole applicative del d.m. 28 dicembre 2012, del d.lgs. 28/2011, dei principi di correttezza, buona fede, tutela dell'affidamento, proporzionalità e adeguatezza, nonché l'erronea applicazione retroattiva del d.m. 16 febbraio 2016 e l'incompatibilità della disciplina con la direttiva UE 2018/2001. In appello deduceva inoltre il travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, la violazione dell'art. 3 l. 241/1990 e dell'art. 97 Cost., sostenendo che nessuna norma avrebbe imposto il funzionamento dell'impianto per l'intera durata dell'incentivo, che la disponibilità dell'immobile sarebbe comunque stata mantenuta anche in forza di un comodato e che avrebbe dovuto essere applicata, in luogo della decadenza, una decurtazione dell'incentivo.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. L'erogazione degli incentivi è strutturalmente collegata alla continuità operativa dell'impianto per la durata minima prevista dal d.m. 28 dicembre 2012, pari nel caso concreto a cinque anni, e alla produzione di energia termica o ai risparmi energetici generati dall'intervento. La cessazione del funzionamento dopo una sola stagione termica, il successivo stand-by e la rottamazione dell'impianto hanno fatto venir meno i requisiti sostanziali e la causa giustificativa dell'attribuzione patrimoniale, rendendo doverosa la decadenza e la restituzione integrale degli incentivi. È stata ritenuta irrilevante l'eventuale permanenza della disponibilità dell'immobile, poiché tale requisito non è sufficiente in assenza della corretta e perdurante gestione dell'impianto. Il d.m. 16 febbraio 2016 non è stato applicato retroattivamente: il provvedimento di decadenza si fondava sul venir meno della disponibilità dell'immobile, sul mancato funzionamento dell'impianto, sull'assenza di risparmi energetici commisurabili e sulla mancata corretta gestione dell'intervento. Per la stessa ragione sono state dichiarate irrilevanti le questioni di compatibilità unionale e carente di interesse l'impugnazione del d.m. 16 febbraio 2016. La decadenza è stata distinta dall'autotutela ex art. 21-nonies l. 241/1990, trattandosi di potere vincolato esercitato a fronte del venir meno dei requisiti di idoneità per la continuazione del rapporto. La novella dell'art. 42 d.lgs. 28/2011 introdotta dall'art. 56 d.l. 76/2020 non era applicabile ratione temporis. Non era dovuta una decurtazione, prevista per casi nei quali vi sia una produzione di energia da salvaguardare, mentre nel caso concreto tale produzione era cessata. Il GSE non aveva quindi l'obbligo di motivare sull'applicazione della decurtazione, né si configurava un'integrazione postuma della motivazione. È stato escluso anche il contrasto con il principio di proporzionalità, poiché il venir meno dei presupposti imponeva la restituzione integrale. Le spese sono state compensate per la novità della questione.

Norme richiamate

• d.m. 28 dicembre 2012

  "gli interventi di cui all'art. 4 sono incentivati in rate annuali costanti, per la durata definita nella tabella A"

  La durata dell'incentivo e la relativa erogazione rateale sono collegate alla permanenza delle condizioni proprie dell'intervento incentivato; per la tipologia considerata, la durata minima era di cinque anni.

• art. 6 d.m. 28 dicembre 2012

  "Ammontare e durata dell'incentivo"

  Disciplina l'ammontare e la durata degli incentivi, rinviando alla Tabella A per la durata in relazione alla tipologia dell'intervento.

• art. 28, comma 1, d.lgs. 28/2011

  "lo scopo di assicurare una equa remunerazione dei costi di investimento ed esercizio ed è commisurato alla produzione di energia termica da fonti rinnovabili, ovvero ai risparmi energetici generati dagli interventi"

  L'incentivo remunera costi e risultati energetici effettivi dell'intervento; non può quindi essere mantenuto per un impianto fuori servizio che non produca energia termica né risparmi energetici.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Costituisce la base normativa del potere di controllo e decadenza esercitato dal GSE; la modifica introdotta nel 2020, che ha esteso alla decadenza i presupposti dell'art. 21-nonies l. 241/1990, non si applica al provvedimento anteriore.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La disciplina dell'annullamento d'ufficio non si applica alla decadenza derivante dal venir meno dei requisiti di idoneità per la continuazione del rapporto incentivante, istituto distinto dall'autotutela e caratterizzato, una volta accertati i presupposti, dal carattere vincolato del potere.

• art. 56 d.l. 76/2020

  La novella dell'art. 42 d.lgs. 28/2011 non è applicabile a un provvedimento di decadenza adottato anteriormente alla sua entrata in vigore.

• direttiva UE 2018/2001

  Le questioni di compatibilità con la direttiva sono irrilevanti quando la decadenza non dipende dall'applicazione retroattiva del d.m. 16 febbraio 2016, ma dal concreto venir meno dei requisiti sostanziali dell'incentivo.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione dell'atto di decadenza è sufficiente quando individua il venir meno dei requisiti sostanziali; non occorre motivare su una misura alternativa, come la decurtazione, riferibile a una diversa fattispecie.

• art. 112 c.p.c.

  Il giudice deve pronunciarsi sulle questioni rilevanti e sulle domande proposte; gli argomenti secondari non espressamente esaminati possono essere ritenuti non decisivi.

Massime di principio

• Nei regimi di incentivazione pubblica collegati alla produzione di energia rinnovabile o ai risparmi energetici, l'erogazione delle rate è subordinata alla continuità operativa e alla corretta gestione dell'impianto per la durata minima prevista dalla disciplina di settore e dal contratto di incentivazione.
• La cessazione del funzionamento dell'impianto incentivato prima della scadenza minima fa venir meno i requisiti sostanziali e la causa giustificativa dell'attribuzione patrimoniale, rendendo doverose la decadenza dai benefici e la restituzione integrale delle somme già percepite.
• La disponibilità giuridica dell'immobile nel quale è ubicato l'impianto non è sufficiente a conservare l'incentivo se l'impianto non è più correttamente e continuativamente gestito e non genera la produzione energetica o i risparmi sulla cui base il beneficio è stato quantificato.
• La decadenza per il venir meno dei requisiti di idoneità alla continuazione del rapporto incentivante è distinta dall'annullamento d'ufficio ex art. 21-nonies l. 241/1990; una volta accertati i presupposti, il relativo potere ha natura vincolata e non richiede la ponderazione tipica dell'autotutela decisoria.
• La misura della decurtazione dell'incentivo, prevista per salvaguardare una produzione di energia ancora in corso, non è applicabile quando l'impianto è stato definitivamente posto fuori servizio; in tale ipotesi non sussiste neppure uno specifico obbligo di motivare sulla misura alternativa.
• Il principio di proporzionalità non impedisce la restituzione integrale degli incentivi quando il venir meno dei requisiti determina l'assenza totale della produzione energetica o dei risparmi che costituivano il presupposto e la causa dell'attribuzione pubblica.

Come è indicizzato