Sentenza n. 6/2026 - Bari, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha chiesto l’annullamento della deliberazione universitaria che aveva negato il rimborso delle spese legali sostenute in un procedimento penale conclusosi con pronunce di non luogo a procedere, nonché l’accertamento del diritto al rimborso e la condanna dell’Università al pagamento. Ha dedotto: violazione e falsa applicazione dell’art. 18 d.l. n. 67/1997 e del regolamento universitario; travisamento dei fatti, manifesta illogicità, sviamento, difetto di motivazione e di istruttoria, per avere l’Amministrazione ritenuto sussistente un conflitto di interessi e valorizzato la parziale estinzione per prescrizione di una parte dei reati, nonostante il fatto che, per gli altri addebiti, il giudice penale avesse dichiarato che il fatto non sussisteva; incompetenza dell’Avvocatura dello Stato, ritenuta competente soltanto a valutare la congruità delle spese e non la sussistenza del diritto al rimborso; violazione dell’art. 10-bis l. n. 241/1990, per omessa comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza. Il ricorrente ha inoltre contestato l’integrazione postuma della motivazione in sede processuale e sostenuto la connessione delle condotte contestate con l’espletamento del servizio e con l’interesse dell’Università.

La decisione

Il ricorso è stato accolto nei limiti dell’interesse azionato. Il TAR ha ritenuto fondata e assorbente la censura relativa alla violazione dell’art. 10-bis l. n. 241/1990, poiché l’Università ha omesso il preavviso di rigetto nonostante la decisione negativa fosse fondata su questioni controverse, quali la sussistenza del conflitto di interessi, la rilevanza della pronuncia penale e la ricorrenza dei presupposti dell’art. 18 d.l. n. 67/1997. Il preavviso avrebbe consentito al privato di interloquire e all’Amministrazione di completare l’istruttoria e la motivazione. Il giudice ha escluso che la violazione potesse essere sanata mediante l’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990, sia perché la disciplina del preavviso di rigetto non è assimilabile alle altre violazioni procedimentali, sia perché non era palese che il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso. Sono state invece ritenute infondate le censure di incompetenza dell’Avvocatura dello Stato: il parere erariale riguarda non soltanto il quantum, ma anche l’an debeatur, costituendo il positivo accertamento dei presupposti del rimborso l’antecedente logico della valutazione di congruità delle spese; tale parere è obbligatorio e vincolante. Il TAR ha quindi annullato il diniego nella parte lesiva e ha imposto il riesercizio del potere dopo l’acquisizione delle osservazioni dell’interessato, con un nuovo espresso parere dell’Avvocatura dello Stato. Non è stato riconosciuto direttamente il diritto al rimborso né pronunciata la condanna al pagamento, trattandosi di domande incompatibili con l’annullamento per vizi meramente formali e con la necessità di una nuova valutazione amministrativa. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 18 d.l. n. 67/1997, convertito dalla l. n. 135/1997

  Le spese legali relative a giudizi per responsabilità civile, penale e amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti di amministrazioni statali in conseguenza di fatti ed atti connessi con l’espletamento del servizio o con l’assolvimento di obblighi istituzionali e conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la loro responsabilità, sono rimborsate dalle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui dall’Avvocatura dello Stato.

  La norma attribuisce all’Amministrazione un potere valutativo sia sull’an sia sul quantum del rimborso. L’Avvocatura dello Stato deve esprimersi obbligatoriamente e in modo vincolante anche sui presupposti del diritto al rimborso, oltre che sulla congruità delle spese.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Il preavviso di rigetto costituisce garanzia effettiva di partecipazione, collaborazione e difesa. La sua omissione è illegittima quando la decisione negativa dipende da valutazioni controverse sui presupposti del beneficio e non può essere compensata dall’interlocuzione svolta soltanto nel processo.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  La sanatoria dei vizi procedimentali non opera per l’omissione del preavviso di rigetto secondo il secondo periodo del comma 2; inoltre, la sanatoria generale richiede che sia palese che il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso, circostanza esclusa quando siano necessari accertamenti istruttori o valutazioni giuridiche controverse.

• artt. 64, comma 3, e 65, comma 3, c.p.a.

  Sono richiamati dal ricorrente in relazione all’eventuale acquisizione giudiziale di documenti, senza che il TAR ne faccia applicazione decisiva nella motivazione.

Massime di principio

• Quando il diniego di un beneficio dipende dalla valutazione controversa di presupposti fattuali o giuridici, l’Amministrazione deve comunicare i motivi ostativi ai sensi dell’art. 10-bis l. n. 241/1990, consentendo all’interessato di interloquire prima dell’adozione dell’atto finale.
• L’omissione del preavviso di rigetto non è sanabile mediante l’integrazione postuma della motivazione nel processo, poiché il contraddittorio procedimentale deve svolgersi nella sede amministrativa, nella quale l’interessato può incidere sull’istruttoria e sulla ponderazione degli interessi.
• La sanatoria prevista dall’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990 non opera quando per stabilire che il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso siano necessari accertamenti istruttori o la soluzione di questioni giuridiche controverse; in tali casi non è palese l’inevitabilità dell’esito.
• Nel procedimento di rimborso delle spese legali sostenute da un dipendente pubblico ai sensi dell’art. 18 d.l. n. 67/1997, l’Avvocatura dello Stato esprime un parere obbligatorio e vincolante non soltanto sulla congruità delle spese, ma anche sulla sussistenza dei presupposti del rimborso, poiché la valutazione dell’an debeatur precede logicamente quella del quantum.
• L’annullamento del diniego per un vizio procedimentale, senza accertamento definitivo della spettanza del beneficio, comporta la riedizione del potere amministrativo e non consente al giudice di riconoscere direttamente il diritto al pagamento o di condannare l’Amministrazione alla corresponsione della somma.

Come è indicizzato