Sentenza n. 2/2026 - Perugia, Sezione 1

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno contestato la lex specialis sotto plurimi profili. In primo luogo, hanno dedotto l’illegittimità della richiesta generalizzata di iscrizione all’Albo degli autotrasportatori di cose per conto di terzi, ritenendola ostativa o penalizzante per le organizzazioni di volontariato, sproporzionata e non necessaria rispetto all’attività oggetto dell’appalto. Hanno inoltre censurato la scelta di ricorrere a una gara pubblica anziché agli istituti di coinvolgimento e affidamento previsti dagli articoli 55, 56 e 57 del Codice del terzo settore, lamentando violazione del favor per gli enti del terzo settore, degli articoli 2 e 118, quarto comma, Cost., della legge regionale umbra n. 2 del 2023, nonché eccesso di potere per contraddittorietà, irragionevolezza, sproporzione, disparità di trattamento e sviamento. In particolare, hanno sostenuto che una parte del servizio, qualificata come urgente, avrebbe dovuto essere affidata prioritariamente mediante convenzione alle organizzazioni di volontariato ai sensi dell’articolo 57 del d.lgs. 117/2017; che l’amministrazione avrebbe dovuto valutare la maggiore convenienza delle convenzioni ex articolo 56; e che avrebbe dovuto coinvolgere gli enti del terzo settore nella programmazione e progettazione ai sensi dell’articolo 55. PuntoZero ha eccepito l’inammissibilità e l’infondatezza delle censure, sostenendo anche che le ricorrenti avrebbero potuto partecipare in raggruppamento con un operatore munito dell’iscrizione richiesta o conseguire autonomamente tale requisito.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibili le censure rivolte contro la scelta a monte di indire una gara pubblica anziché utilizzare gli istituti del Codice del terzo settore, perché tale scelta era contenuta nelle precedenti deliberazioni della Giunta regionale n. 510 del 2022 e n. 617 del 2023, non impugnate. Nel merito, le medesime censure sono state comunque ritenute infondate. L’articolo 57 del d.lgs. 117/2017 riguarda il trasporto sanitario di emergenza e urgenza di pazienti, mentre la gara aveva a oggetto il trasporto non sanitario di campioni biologici, sangue, emoderivati, farmaci e altri materiali, anche con modalità urgente, ma non necessariamente in situazioni di emergenza e senza trasporto di persone. Il servizio non rientra quindi nell’ambito dell’affidamento prioritario mediante convenzione previsto dall’articolo 57 e dalla normativa regionale. Il TAR ha inoltre ritenuto non dimostrata la riconducibilità complessiva del servizio a un’attività o servizio sociale di interesse generale ai sensi dell’articolo 56, trattandosi principalmente di un servizio strumentale di movimentazione di materiali per le aziende sanitarie. In ogni caso, l’articolo 56 prevede una facoltà dell’amministrazione e non impone di ricorrere alle convenzioni; la regola generale resta l’affidamento mediante gara, mentre una motivazione specifica è necessaria quando l’amministrazione intenda derogare al mercato ricorrendo a una convenzione con enti del terzo settore. Anche il mancato previo coinvolgimento degli enti del terzo settore ai sensi dell’articolo 55 non è stato ritenuto autonomamente illegittimo, poiché le relative disposizioni esprimono un favor e una disciplina di principio, senza imporre in ogni caso il ricorso all’amministrazione condivisa. Il TAR ha invece respinto l’eccezione di carenza di interesse relativa alla contestazione dell’iscrizione all’Albo degli autotrasportatori, osservando che la clausola impediva alle ricorrenti di partecipare in proprio e non consentiva loro di eseguire direttamente il servizio. Nel merito, ha accolto tale censura: dagli articoli 1 e 40 della legge n. 298/1974 risulta che l’iscrizione all’Albo è necessaria per l’autotrasporto di cose per conto di terzi svolto in forma imprenditoriale e verso corrispettivo, non anche per attività svolte al di fuori di tali condizioni. La lex specialis, pur ammettendo gli enti del terzo settore, aveva imposto indistintamente anche a essi il requisito, senza escludere i casi in cui operassero non imprenditorialmente e senza corrispettivo; la clausola è stata ritenuta illegittima e sproporzionata. Gli atti di gara sono stati quindi annullati limitatamente alla previsione dell’obbligatoria iscrizione all’Albo anche per gli enti del terzo settore operanti al di fuori dei casi previsti dall’articolo 40 della legge n. 298/1974. Le doglianze sulle certificazioni ISO sono state ritenute inammissibili, perché generiche e comunque riferite a clausole non escludenti, il cui eventuale pregiudizio avrebbe potuto essere verificato solo dopo la conclusione della gara. La domanda risarcitoria è stata respinta, sia perché formulata genericamente, sia perché l’annullamento parziale assicurava la soddisfazione in forma specifica dell’interesse azionato. Spese compensate per la complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 1 l. 298/1974

  L’iscrizione nell’albo è condizione necessaria per l’esercizio dell’autotrasporto di cose per conto di terzi

  L’iscrizione all’Albo degli autotrasportatori è richiesta in relazione all’attività di autotrasporto di cose per conto di terzi, da individuarsi secondo le condizioni definite dall’articolo 40 della medesima legge.

• art. 40 l. 298/1974

  È trasporto di cose per conto di terzi l’attività imprenditoriale per la prestazione di servizi di trasporto verso un determinato corrispettivo

  L’obbligo di iscrizione all’Albo opera quando il trasporto è svolto imprenditorialmente e verso corrispettivo; non si estende automaticamente alle attività prive di tali caratteristiche.

• art. 57 d.lgs. 117/2017

  I servizi di trasporto sanitario di emergenza e urgenza possono essere, in via prioritaria, oggetto di affidamento in convenzione alle organizzazioni di volontariato

  La disposizione consente prioritariamente l’affidamento mediante convenzione del trasporto sanitario di emergenza e urgenza di pazienti, al ricorrere delle condizioni previste, ma non riguarda il trasporto di cose o materiali sanitari.

• art. 56 d.lgs. 117/2017

  Le amministrazioni pubbliche [...] possono sottoscrivere [...] convenzioni [...] se più favorevoli rispetto al ricorso al mercato

  La convenzione con organizzazioni di volontariato e associazioni di promozione sociale costituisce una facoltà, esercitabile per attività o servizi sociali di interesse generale e previa verifica della maggiore convenienza rispetto al mercato.

• art. 55 d.lgs. 117/2017

  Le amministrazioni pubbliche [...] assicurano il coinvolgimento attivo degli enti del Terzo settore, attraverso forme di co-programmazione e co-progettazione e accreditamento

  La disposizione esprime il principio del coinvolgimento degli enti del terzo settore nella programmazione e progettazione, ma il TAR l’ha ritenuta, nel caso concreto, non tale da imporre necessariamente l’utilizzo di tali moduli in luogo della gara.

• art. 6 d.lgs. 36/2023

  Non rientrano nel campo di applicazione del presente codice gli istituti disciplinati dal Titolo VII del codice del Terzo settore

  Gli istituti del Titolo VII del Codice del terzo settore sono distinti dalle procedure di evidenza pubblica disciplinate dal Codice dei contratti pubblici.

• art. 2, comma 1, lett. c), Allegato I.1 d.lgs. 36/2023

  la procedura selettiva tramite gara fra operatori economici [...] finalizzata [...] all’affidamento del contratto

  La procedura di evidenza pubblica consiste nella selezione comparativa tramite gara ed è la modalità ordinaria di affidamento dei contratti pubblici.

• art. 104, commi 3, 5 e 7, l.r. Umbria 11/2015, come modificata dalla l.r. 15/2023

  Per trasporto sanitario in emergenza urgenza si intende [...] il trasporto [...] gestito dalla centrale operativa territoriale 118 [...] verso le strutture sanitarie di riferimento

  La disciplina regionale distingue il trasporto di pazienti in emergenza-urgenza, prioritariamente affidabile in convenzione, dal trasporto di materiali e dalle altre attività non riconducibili a tale nozione.

• art. 10, lett. h), direttiva 2014/24/UE

  l’esclusione [...] può applicarsi solo a determinati servizi di emergenza [...] e [...] non deve essere estesa oltre lo stretto necessario

  L’eccezione alle regole di affidamento deve essere interpretata restrittivamente e limitata ai servizi di emergenza specificamente contemplati.

• art. 18.1 del disciplinare di gara

  Le previsioni relative ai punteggi per certificazioni non escludenti non sono immediatamente impugnabili prima della conclusione della gara, in assenza di un pregiudizio concreto e attuale.

Massime di principio

• L’iscrizione all’Albo degli autotrasportatori di cose per conto di terzi è necessaria soltanto quando l’attività di trasporto è svolta in forma imprenditoriale e verso un determinato corrispettivo; una lex specialis non può imporla indistintamente anche agli enti del terzo settore che operino al di fuori di tali condizioni.
• L’articolo 57 del d.lgs. 117/2017 riguarda il trasporto sanitario di emergenza e urgenza di pazienti, gestito secondo il sistema dell’emergenza sanitaria, e non si applica al trasporto di campioni biologici, farmaci, sangue o altri materiali, anche se il servizio è organizzato con modalità urgenti.
• L’articolo 56 del d.lgs. 117/2017 attribuisce all’amministrazione una facoltà, non un obbligo, di stipulare convenzioni con enti del terzo settore per servizi sociali di interesse generale; la regola ordinaria resta l’affidamento mediante gara, mentre una motivazione specifica è necessaria per giustificare la deroga al mercato mediante convenzione.
• Il mancato ricorso agli strumenti di co-programmazione e co-progettazione previsti dall’articolo 55 del d.lgs. 117/2017 non rende di per sé illegittima una gara pubblica, quando la disciplina applicabile configura tali strumenti come forme di coinvolgimento da valutare nell’esercizio delle scelte amministrative e non come obbligo automatico di sostituzione delle procedure concorrenziali.
• La scelta di indire una gara, se già compiuta da un atto presupposto non impugnato, non può essere contestata validamente mediante l’impugnazione dei soli successivi atti di indizione e della lex specialis, quando questi si limitino a dare esecuzione alla scelta a monte.
• Le clausole della lex specialis che attribuiscono punteggi per certificazioni o altri elementi non escludenti non sono immediatamente lesive e non sono impugnabili prima della conclusione della gara se il pregiudizio concreto e attuale non è ancora verificabile.

Come è indicizzato