Sentenza n. 3/2026 - Perugia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato gli atti della procedura aperta indetta per l’affidamento del servizio di trasporto di campioni biologici e antiblastici per le aziende sanitarie della Regione Umbria. In primo luogo, ha sostenuto che il servizio dovesse essere qualificato come trasporto sanitario di emergenza e urgenza e che, ai sensi dell’art. 57 del d.lgs. 117/2017, l’amministrazione avrebbe dovuto prioritariamente valutare l’affidamento mediante convenzione alle organizzazioni di volontariato, motivando la scelta di ricorrere al mercato; ha inoltre contestato la competenza di PuntoZero a scegliere la gara e prospettato l’illegittimità costituzionale della disciplina regionale ove interpretata nel senso di escludere dal trasporto sanitario di emergenza e urgenza il trasporto urgente di sangue, emocomponenti ed emoderivati. In secondo luogo, ha dedotto la violazione dell’art. 56 del d.lgs. 117/2017, assumendo che fosse necessaria la verifica della maggiore convenienza della convenzione con enti del terzo settore rispetto al mercato. In via subordinata, ha contestato il requisito di partecipazione consistente nell’iscrizione all’Albo degli autotrasportatori di cose per conto terzi, ritenendolo incompatibile con la natura degli enti del terzo settore, sproporzionato e non necessario, anche alla luce dell’esenzione prevista dalla legge n. 298/1974. PuntoZero ha eccepito l’inammissibilità delle prime due censure per mancata impugnazione delle deliberazioni regionali che avevano disposto il ricorso a procedure centralizzate di evidenza pubblica e ha contestato l’interesse e il merito del terzo motivo.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibili il primo e il secondo motivo, perché la scelta di ricorrere a procedure centralizzate di evidenza pubblica era stata compiuta a monte dalla Giunta regionale con le deliberazioni n. 510/2022 e n. 617/2023, non impugnate dalla ricorrente. Tali motivi sono stati comunque ritenuti infondati nel merito. L’art. 57 del d.lgs. 117/2017 attribuisce alle amministrazioni la facoltà di affidare prioritariamente mediante convenzione i servizi di trasporto sanitario di emergenza e urgenza quando ricorrano le condizioni previste, ma non impone una motivazione vincolata per la scelta della gara. Il servizio oggetto della procedura riguarda il trasporto di cose e materiali, anche urgente ma non necessariamente emergenziale, e non il trasporto di pazienti gestito dal 118; pertanto non rientra nel trasporto sanitario di emergenza e urgenza definito dall’art. 104 della l.r. Umbria n. 11/2015 e non beneficia della priorità prevista dall’art. 57. Il TAR ha escluso anche i prospettati profili di illegittimità costituzionale della disciplina regionale, ritenendola coerente con il diritto nazionale ed europeo. Quanto all’art. 56 del d.lgs. 117/2017, il Collegio ha osservato che il servizio, complessivamente considerato, consiste in un’attività strumentale di movimentazione di campioni, farmaci e materiali per le aziende sanitarie, non direttamente rivolta alle persone e non qualificabile come servizio sociale di interesse generale. In ogni caso, l’art. 56 configura una facoltà dell’amministrazione e non impone di preferire la convenzione: la motivazione specifica è necessaria quando l’amministrazione deroghi alla regola generale della gara ricorrendo a enti del terzo settore, non quando scelga la procedura di evidenza pubblica. Il terzo motivo è stato invece ritenuto ammissibile e fondato. L’iscrizione all’Albo degli autotrasportatori di cose per conto terzi è richiesta dalla legge n. 298/1974 per l’attività imprenditoriale di trasporto svolta verso corrispettivo; non è invece prevista quando l’attività sia svolta senza tali condizioni. La lex specialis, pur ammettendo gli enti del terzo settore, aveva imposto loro indistintamente l’iscrizione all’Albo, senza escludere i casi in cui operino al di fuori di un’attività imprenditoriale remunerata. Il requisito è stato quindi annullato, nei limiti dell’interesse della ricorrente, anche perché sproporzionato rispetto alla natura degli enti del terzo settore. Il TAR ha escluso l’obbligo di riaprire i termini di gara, non potendo la ricorrente far valere l’interesse di altri enti né riservarsi di presentare in futuro un’offerta diversa. Spese compensate per la complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 57 d.lgs. 117/2017

  I servizi di trasporto sanitario di emergenza e urgenza possono essere, in via prioritaria, oggetto di affidamento in convenzione alle organizzazioni di volontariato [...] nelle ipotesi in cui, per la natura specifica del servizio, l’affidamento diretto garantisca l’espletamento del servizio di interesse generale, in un sistema di effettiva contribuzione a una finalità sociale e di perseguimento degli obiettivi di solidarietà, in condizioni di efficienza economica e adeguatezza, nonché nel rispetto dei principi di trasparenza e non discriminazione.

  La disposizione attribuisce una facoltà prioritaria di ricorrere alla convenzione per i soli servizi di trasporto sanitario di emergenza e urgenza che presentino i requisiti normativi; non impone una motivazione vincolata quando l’amministrazione scelga la gara.

• art. 56 d.lgs. 117/2017

  Le amministrazioni pubbliche [...] possono sottoscrivere con le organizzazioni di volontariato e le associazioni di promozione sociale [...] convenzioni finalizzate allo svolgimento in favore di terzi di attività o servizi sociali di interesse generale, se più favorevoli rispetto al ricorso al mercato.

  La convenzione con enti del terzo settore è una facoltà, subordinata alla riconducibilità del servizio alle attività o ai servizi sociali di interesse generale e alla maggiore convenienza rispetto al mercato; la motivazione specifica è necessaria per derogare alla regola della gara, non per applicare quest’ultima.

• art. 6 d.lgs. 36/2023

  Non rientrano nel campo di applicazione del presente codice gli istituti disciplinati dal Titolo VII del codice del Terzo settore, di cui al decreto legislativo n. 117 del 2017.

  Gli istituti di co-programmazione, co-progettazione e convenzionamento del Titolo VII del Codice del terzo settore sono distinti dalle procedure di evidenza pubblica disciplinate dal Codice dei contratti pubblici.

• art. 2, comma 1, lett. c), Allegato I.1 d.lgs. 36/2023

  Per «procedura di evidenza pubblica» si intende la procedura selettiva tramite gara fra operatori economici che [...] è finalizzata, attraverso la valutazione comparativa delle offerte e la selezione del contraente, all’affidamento del contratto.

  Il riferimento regionale alle procedure di evidenza pubblica centralizzate deve essere inteso, in assenza di elementi contrari, come mandato a svolgere gare secondo la disciplina dei contratti pubblici.

• art. 104 l.r. Umbria n. 11/2015

  Per trasporto sanitario [...] si intende: a) il trasporto sanitario in emergenza urgenza gestito dalla centrale operativa territoriale 118 [...] verso le strutture sanitarie di riferimento; b) il trasporto sanitario di pazienti non gestito dalla centrale operativa territoriale 118, rientrante nei livelli essenziali di assistenza.

  Il trasporto sanitario di emergenza urgenza è limitato al trasporto di persone in condizioni di emergenza, gestito dal 118; il trasporto di materiali sanitari non rientra nella categoria.

• art. 1 l. 298/1974

  L’iscrizione nell’albo è condizione necessaria per l’esercizio dell’autotrasporto di cose per conto di terzi.

  Letta con l’art. 40 della medesima legge, la disposizione impone l’iscrizione solo per l’attività imprenditoriale di trasporto di cose per conto terzi svolta verso corrispettivo.

• art. 40 l. 298/1974

  È trasporto di cose per conto di terzi l’attività imprenditoriale per la prestazione di servizi di trasporto verso un determinato corrispettivo.

  L’attività di trasporto per conto terzi rilevante ai fini dell’iscrizione all’Albo presuppone cumulativamente lo svolgimento imprenditoriale e la prestazione verso corrispettivo.

• art. 30, comma 2, lett. a), l. 298/1974

  autoveicoli adibiti a trasporto di cose in dotazione fissa [...] alla Croce rossa italiana

  L’esenzione è riferita oggettivamente agli autoveicoli in dotazione fissa e non configura un’esenzione soggettiva generale per l’ente.

• art. 2, n. 4, regolamento (CE) n. 1071/2009

  Per «impresa» che esercita la professione di trasportatore di merci su strada [...] qualsiasi persona fisica o giuridica che effettua trasporto di merci a fini commerciali.

  La disciplina europea dell’accesso alla professione di trasportatore riguarda il trasporto di merci effettuato a fini commerciali.

• art. 10, lett. h), direttiva 2014/24/UE

  [...] servizi di trasporto dei pazienti in ambulanza.

  L’eccezione all’applicazione della disciplina sugli appalti per determinati servizi di emergenza forniti da organizzazioni senza scopo di lucro deve essere interpretata restrittivamente e riguarda il trasporto di pazienti in condizioni di emergenza.

Massime di principio

• La scelta di ricorrere al mercato mediante una procedura di evidenza pubblica, quando sia stata compiuta da un’amministrazione sovraordinata con un atto presupposto non impugnato, non può essere contestata impugnando soltanto il successivo bando o atto di indizione; le relative censure sono inammissibili per mancata impugnazione dell’atto presupposto.
• L’art. 57 del d.lgs. 117/2017 non impone alle amministrazioni di affidare mediante convenzione i servizi di trasporto sanitario di emergenza e urgenza, ma attribuisce una priorità alla convenzione con organizzazioni di volontariato quando ricorrano le condizioni previste dalla norma. La disposizione riguarda il trasporto di pazienti in condizioni di emergenza e urgenza, non il trasporto di campioni biologici, sangue, farmaci o altri materiali sanitari.
• L’art. 56 del d.lgs. 117/2017 configura una facoltà di stipulare convenzioni con organizzazioni di volontariato e associazioni di promozione sociale per attività o servizi sociali di interesse generale, purché la convenzione sia più favorevole rispetto al mercato. La motivazione specifica è necessaria per giustificare la deroga alla regola generale dell’evidenza pubblica mediante il ricorso al convenzionamento, non per la scelta ordinaria di indire una gara.
• Il trasporto di campioni biologici, farmaci, sangue, emocomponenti, emoderivati e altri materiali destinati alle aziende sanitarie, considerato complessivamente e non direttamente rivolto ai pazienti, costituisce ordinaria attività strumentale di movimentazione e non è, per ciò solo, un servizio sociale di interesse generale ai sensi dell’art. 56 del d.lgs. 117/2017.
• L’iscrizione all’Albo degli autotrasportatori di cose per conto terzi è richiesta soltanto per l’attività imprenditoriale di trasporto svolta verso corrispettivo. È illegittima una lex specialis che imponga indistintamente tale requisito anche agli enti del terzo settore quando operino al di fuori di un’attività imprenditoriale remunerata.
• L’operatore che abbia presentato un’offerta durante il giudizio può ottenere l’annullamento della clausola illegittima nei limiti dell’interesse alla valutazione dell’offerta presentata, ma non può pretendere la riapertura dei termini di gara per presentare una diversa offerta né tutelare l’interesse di altri potenziali partecipanti.

Come è indicizzato