Sentenza n. 1401/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la delibera regionale che, ai sensi dell'art. 21-nonies l. 241/1990, aveva annullato d'ufficio la precedente delibera regionale del 2024, deducendo il superamento del termine ragionevole, il difetto assoluto di motivazione e l'omessa ponderazione tra interesse pubblico e affidamento consolidato. Ha contestato l'insussistenza di vizi originari della delibera annullata, sostenendo che l'autotutela fosse stata esercitata per ragioni di mera opportunità finanziaria. Ha inoltre dedotto violazione dei principi di affidamento, buona fede, proporzionalità e buon andamento, difetto di istruttoria, carenze partecipative e motivazionali, nonché illegittimità della limitazione dei ristori alla sola attività intra-regionale, ritenendo inclusa anche l'attività extra-regionale nel budget rilevante ai sensi dell'art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020. È stato chiesto anche il risarcimento dei danni da lesione dell'affidamento e, in subordine, l'indennizzo previsto dall'art. 21-quinquies l. 241/1990. La Regione ha eccepito, tra l'altro, il difetto di giurisdizione, sostenendo che la controversia rientrasse nella giurisdizione ordinaria in quanto relativa a contributi e ristori previsti direttamente dalla legge.

La decisione

Il TAR ha esaminato preliminarmente la giurisdizione e ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, senza esaminare i motivi relativi alla legittimità dell'annullamento d'ufficio, alla partecipazione procedimentale, alla limitazione dei ristori e al risarcimento. Il Collegio ha escluso che la controversia rientrasse nella giurisdizione esclusiva sulle concessioni di pubblici servizi, qualificandola invece come controversia relativa a contributi e sovvenzioni pubbliche. Ha rilevato che la spettanza degli importi deriva dalla disciplina statale e regionale e che i criteri di quantificazione previsti dalla delibera regionale sono oggettivi, fondati sulla riduzione del fatturato e sul costo del lavoro, senza margini di discrezionalità amministrativa sull'an, sul quid o sul quomodo dell'erogazione. Richiamando Cass., Sez. Unite, n. 15404/2024, ha ritenuto che la situazione azionata abbia consistenza di diritto soggettivo e che la cognizione spetti al giudice ordinario. Ha disposto la possibilità di riassunzione davanti al giudice munito di giurisdizione, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La Regione ha richiamato la disposizione quale fondamento dell'annullamento d'ufficio della precedente delibera; il TAR non ha esaminato nel merito la sussistenza dei relativi presupposti, avendo dichiarato il difetto di giurisdizione.

• art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020, convertito dalla l. 77/2020

  Le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano che, in funzione dell'andamento dell'emergenza da COVID-19, hanno sospeso, anche per il tramite dei propri enti, le attività ordinarie possono riconoscere alle strutture private accreditate destinatarie di apposito budget per l'anno 2020 fino a un massimo del 90 per cento del budget assegnato nell'ambito degli accordi e dei contratti di cui all'articolo 5-quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, stipulati per l'anno 2020, ferma restando la garanzia dell'equilibrio economico del Servizio sanitario regionale.

  La disposizione prevede un contributo legislativamente disciplinato a favore delle strutture private accreditate che abbiano sospeso l'attività ordinaria, con limite massimo predeterminato e ristoro dei costi fissi rendicontati; la spettanza del beneficio non implica un apprezzamento discrezionale dell'amministrazione.

• art. 5-sexies d.l. 18/2020, introdotto dalla l. 27/2020

  La disposizione ha previsto la possibilità per le Regioni di rimodulare o sospendere le attività sanitarie differibili e non urgenti, costituendo il presupposto della disciplina dei contributi emergenziali.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Il TAR ha escluso che la controversia rientrasse nella giurisdizione esclusiva relativa alle concessioni di pubblici servizi e alle pretese patrimoniali connesse, qualificandola invece secondo il generale criterio di riparto fondato sulla natura della situazione soggettiva.

• art. 11 c.p.a.

  In caso di declinatoria di giurisdizione, devono essere salvaguardati gli effetti sostanziali e processuali della domanda mediante la riassunzione davanti al giudice munito di giurisdizione.

Massime di principio

• Le controversie relative a contributi, sovvenzioni o ristori riconosciuti direttamente dalla legge appartengono alla giurisdizione ordinaria quando all'amministrazione spetta soltanto verificare l'esistenza dei presupposti e quantificare il beneficio secondo criteri predeterminati, senza discrezionalità sull'an, sul quid o sul quomodo dell'erogazione.
• La previsione di un limite massimo di contribuzione e dell'obbligo di rendicontazione non attribuisce, di per sé, natura discrezionale al potere amministrativo quando la spettanza e i criteri di calcolo del beneficio siano legislativamente predeterminati.
• In materia di contributi pubblici, la giurisdizione amministrativa ricorre, in via generale, quando la controversia riguarda una fase anteriore al provvedimento discrezionale di attribuzione oppure quando il beneficio, già concesso, sia annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto originario con il pubblico interesse; la giurisdizione ordinaria ricorre invece quando viene in rilievo un diritto soggettivo a una provvidenza direttamente riconosciuta dalla legge.
• La declaratoria di difetto di giurisdizione comporta la possibilità di riassumere la causa davanti al giudice munito di giurisdizione, con conservazione degli effetti sostanziali e processuali della domanda ai sensi dell'art. 11 c.p.a.

Come è indicizzato