Tribunale, Sentenza T-227/21

Illumina/Commissione (T-227/21): rinvio ex articolo 22 del regolamento concentrazioni

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento ex articolo 263 TFUE proposto da Illumina contro le decisioni con cui la Commissione ha accolto una richiesta di rinvio della concentrazione Illumina/Grail ai sensi dell’articolo 22 del regolamento (CE) n. 139/2004. La controversia tocca il tema, di forte rilievo pratico per il settore farmaceutico e biotech, della portata del rinvio verso la Commissione di concentrazioni non soggette a notifica nazionale o europea.

Fatti essenziali e procedimento

Illumina aveva concluso, il 20 settembre 2020, un accordo per acquisire il controllo esclusivo di Grail, società attiva nei test genetici per la diagnosi precoce dei tumori. Poiché l’operazione non superava le soglie di fatturato dell’articolo 1 del regolamento n. 139/2004, non era stata notificata né alla Commissione né alle autorità nazionali. Dopo una denuncia ricevuta il 7 dicembre 2020, la Commissione ha svolto verifiche preliminari, ha inviato il 19 febbraio 2021 una lettera di invito agli Stati membri e ha poi ricevuto la richiesta di rinvio della Francia, cui hanno aderito Belgio, Grecia, Islanda, Paesi Bassi e Norvegia. Con decisioni del 19 aprile 2021, la Commissione ha accettato il rinvio e le adesioni.

Ricevibilità

Il Tribunale ha ritenuto ricevibili soltanto le censure dirette contro le decisioni di rinvio e irricevibile il ricorso nella parte rivolta contro la lettera di informazione dell’11 marzo 2021, qualificata come atto intermedio e preparatorio privo di effetti giuridici definitivi. Le decisioni di rinvio, invece, sono state considerate atti impugnabili perché modificano in modo rilevante il regime giuridico applicabile alla concentrazione e la assoggettano al regolamento n. 139/2004, incluso l’obbligo di sospensione.

Portata dell’articolo 22 del regolamento n. 139/2004

Sul primo motivo, il Tribunale ha svolto un’interpretazione letterale, storica, contestuale e teleologica dell’articolo 22. Ha concluso che la norma non richiede che lo Stato membro richiedente sia competente a esaminare la concentrazione secondo la propria normativa nazionale, né che l’operazione rientri nel suo sistema nazionale di controllo. L’espressione "qualsiasi concentrazione" e il rinvio agli "Stati membri" confermano che anche uno Stato privo di disciplina nazionale può chiedere il rinvio, purché ricorrano le quattro condizioni dell’articolo 22, paragrafo 1: concentrazione ex articolo 3, assenza di dimensione europea, incidenza sul commercio tra Stati membri e rischio di significativa restrizione della concorrenza nel territorio dello Stato richiedente.

Ragionamento storico e sistematico

Il Tribunale ha richiamato l’origine del meccanismo di rinvio nel regolamento n. 4064/89, nato come c.d. "clausola olandese" per permettere agli Stati membri privi di sistema nazionale di controllo di sottoporre alla Commissione concentrazioni con effetti anticoncorrenziali. Ha poi osservato che, con l’evoluzione del sistema, il rinvio è divenuto anche uno strumento per colmare lacune del controllo basato sulle soglie di fatturato e per garantire il principio dello sportello unico. Il raffronto con l’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 139/2004 è stato decisivo: lì il legislatore ha espressamente richiamato le legislazioni nazionali sulla concorrenza di almeno tre Stati membri, mentre nell’articolo 22 non lo ha fatto.

Certezza del diritto, sussidiarietà e proporzionalità

Il Tribunale ha respinto le censure di violazione dei principi di sussidiarietà, proporzionalità e certezza del diritto. Ha ritenuto che l’interpretazione accolta dalla Commissione assicuri un controllo efficace delle concentrazioni transfrontaliere che altrimenti sfuggirebbero sia al livello europeo sia a quello nazionale, e che le condizioni cumulative dell’articolo 22 siano sufficientemente chiare e precise. L’interpretazione della ricorrente, al contrario, introdurrebbe incertezze dipendenti da regole nazionali variabili e renderebbe meno uniforme l’applicazione del meccanismo.

Termine di 15 giorni e nozione di concentrazione "resa nota"

Sul secondo motivo, il Tribunale ha precisato che, quando non vi è obbligo di notifica, il termine di quindici giorni lavorativi per presentare la richiesta di rinvio decorre solo dal momento in cui la concentrazione è stata "resa nota" allo Stato membro interessato. Tale espressione implica una trasmissione attiva di informazioni pertinenti, sufficienti a consentire una valutazione preliminare delle condizioni dell’articolo 22, paragrafo 1. Non basta, quindi, la semplice pubblicità dell’operazione o una conoscenza generica dei suoi elementi. Nella specie, la lettera di invito del 19 febbraio 2021 ha costituito la prima comunicazione idonea a far decorrere il termine, sicché la richiesta della Francia del 9 marzo 2021 è stata considerata tempestiva.

Termine ragionevole e buona amministrazione

Il Tribunale ha però rilevato che la Commissione, pur avendo svolto attività istruttoria continua, ha impiegato 47 giorni lavorativi tra la conoscenza della concentrazione tramite denuncia e l’invio della lettera di invito, termine giudicato irragionevole alla luce della brevità dei termini del regolamento concentrazioni e dell’esigenza di celerità. Tuttavia, l’irragionevole durata non ha comportato annullamento, perché la ricorrente non ha dimostrato una concreta violazione dei diritti della difesa. Inoltre, la lettera di invito è stata qualificata come provvedimento intermedio, non autonomamente lesivo.

Legittimo affidamento

Sul terzo motivo, il Tribunale ha escluso qualsiasi violazione del legittimo affidamento. Né il libro bianco del 2014, né la comunicazione sul rinvio, né il discorso della vicepresidente della Commissione dell’11 settembre 2020, né le raccomandazioni di RIC e OCSE integravano rassicurazioni precise, incondizionate e concordanti idonee a vincolare la Commissione. Il discorso politico sulla futura prassi non equivaleva a una garanzia circa il trattamento della specifica operazione Illumina/Grail.

Dispositivo e conseguenze pratiche

Il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso. Le decisioni della Commissione che hanno accolto il rinvio e le adesioni sono state confermate, con la conseguenza che la concentrazione è rimasta soggetta al regolamento n. 139/2004 e all’obbligo di sospensione. La ricorrente è stata condannata alle spese, mentre gli intervenienti hanno sopportato le proprie. Per gli operatori, la sentenza è importante perché conferma un’applicazione ampia dell’articolo 22 come meccanismo correttivo, utile per intercettare operazioni "below threshold" con potenziale anticompetitivo significativo.