Tribunale, Sentenza T-457/20

Ammissibilità dei costi di subappalto nella convenzione di sovvenzione P-TEV

La pronuncia riguarda un ricorso ex articolo 272 TFUE proposto da VeriGraft AB contro Eismea nell’ambito di una convenzione di sovvenzione Orizzonte 2020 per il progetto "Personalized Tissue-Engineered Veins as the first Cure for Patients with Chronic Venous Insufficiency – P-TEV". La controversia verteva sul rigetto di costi di subappalto e sulle conseguenti misure di recupero adottate dall’agenzia.

Fatti e svolgimento del rapporto contrattuale

La ricorrente aveva ottenuto una sovvenzione massima di EUR 2.184.603,75, con rimborso del 100% dei costi ammissibili ai sensi dell’articolo 5.2 della convenzione. La convenzione prevedeva relazioni tecniche e finanziarie periodiche, un prefinanziamento con quota trattenuta a titolo di fondo di garanzia e un meccanismo di recupero in caso di pagamenti eccedenti l’importo finale della sovvenzione.

L’allegato 1 della convenzione descriveva il progetto e i compiti da subappaltare; successivamente, a seguito dello spostamento dei siti di sperimentazione clinica dalla Norvegia verso Spagna e Lituania, la ricorrente chiese e ottenne una modifica dell’allegato 1 il 16 aprile 2018. Le relazioni tecniche periodiche per il PR1 e il PR2, poi approvate, descrivevano ulteriori subappalti e i relativi costi. Tuttavia, con lettera di preinformazione del 14 novembre 2019, EASME avviò la procedura in contraddittorio ex articolo 44 della convenzione e annunciò il recupero di somme ritenute indebitamente pagate, basato sul rigetto di parte dei costi di subappalto.

Domande proposte e motivi di ricorso

VeriGraft chiedeva:

• la dichiarazione di ammissibilità dei costi di subappalto rigettati per EUR 258.588,80;
• la declaratoria di infondatezza della nota di addebito n. 3242004635 per EUR 106.928,74;
• la declaratoria di infondatezza del recupero di EUR 109.230,19 sul fondo di garanzia.

A sostegno, deduceva tre motivi principali:

• violazione del diritto a una buona amministrazione e dell’obbligo di motivazione ex articolo 41 della Carta;
• violazione dell’articolo 6 della convenzione di sovvenzione, per errata esclusione dell’ammissibilità dei costi di subappalto;
• violazione del legittimo affidamento. In via ulteriore, contestava il quantum recuperato con riferimento ai costi sostenuti dopo la risoluzione della convenzione.

Quadro normativo contrattuale rilevante

Il Tribunale ha richiamato in particolare:

• l’articolo 5.2 della convenzione, sul rimborso del 100% dei costi ammissibili;
• l’articolo 6.1, sulle condizioni generali di ammissibilità dei costi;
• l’articolo 6.2, sui costi diretti di subappalto;
• l’articolo 13.1.1, che disciplina il subappalto di compiti e prevede una procedura semplificata di approvazione per subappalti non indicati negli allegati, purché specificamente giustificati nelle relazioni periodiche e non idonei a incidere sulla decisione di sovvenzione o sulla parità di trattamento;
• l’articolo 4.2, che vieta di aggiungere costi per subappalti non previsti nell’allegato 1 salvo modifica o applicazione dell’articolo 13;
• l’articolo 44.1.2, relativo alla procedura di recupero e alla comunicazione preventiva dei motivi;
• la disciplina finanziaria richiamata dall’articolo 126 del regolamento n. 966/2012 e dagli atti istitutivi di Orizzonte 2020.

Ragionamento del Tribunale sull’obbligo di motivazione

Sul primo motivo, il Tribunale ha ribadito che l’obbligo di motivazione di cui all’articolo 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta si applica anche alle istituzioni e agenzie dell’Unione quando agiscono in un contesto contrattuale. Ha inoltre rilevato che, nel caso concreto, la ricorrente conosceva il contesto fattuale e documentale: già nella fase contraddittoria le erano stati indicati i costi respinti e la ragione del rigetto, e successivamente aveva anche ottenuto un file specifico sui subappalti respinti.

Per il Tribunale, la motivazione contenuta nell’elenco degli argomenti allegato alla lettera dell’11 maggio 2020, pur sintetica, era sufficiente a identificare i costi respinti e a spiegare che erano stati esclusi perché relativi a subappalti non previsti nella descrizione dell’azione. Il primo motivo è stato quindi respinto.

Ragionamento sull’ammissibilità dei costi di subappalto

Il cuore della decisione è nel secondo motivo. Il Tribunale ha osservato che la convenzione di sovvenzione consente, in linea generale, subappalti solo se i relativi compiti e costi sono indicati negli allegati 1 e 2. Tuttavia, l’articolo 13.1.1 prevede espressamente una procedura semplificata: l’agenzia può autorizzare subappalti non indicati negli allegati se sono specificamente giustificati nella relazione tecnica periodica e se non alterano la sostanza del progetto né violano la parità di trattamento.

Dalla lettura congiunta degli articoli 13.1.1 e 4.2 e delle spiegazioni del modello di convenzione annotata, il Tribunale ha desunto che l’approvazione della relazione tecnica periodica in cui il beneficiario giustifica il subappalto non previsto ha l’effetto di rendere ammissibili i relativi costi di subappalto. Nel caso di specie, EASME aveva approvato le relazioni PR1 e PR2, giudicando soddisfacente l’attuazione del progetto, senza ritenere che il ricorso ai subappalti mettesse in discussione la sostanza del progetto o la capacità operativa di VeriGraft.

Pertanto, l’agenzia non poteva successivamente respingere i costi di subappalto relativi ai compiti descritti nelle relazioni approvate, limitandosi a sostenere che quei subappalti non erano previsti nell’allegato 1 modificato. Il Tribunale ha anche escluso che l’argomento della mancata sufficiente definizione dei compiti subappaltati potesse giustificare ex post il rigetto, rilevando che tale tesi era stata sollevata tardivamente e non era stata dimostrata in modo convincente.

Esito sul recupero e sulla nota di addebito

Poiché il credito vantato dall’agenzia e la conseguente nota di addebito n. 3242004635 erano fondati proprio sul rigetto dei costi di subappalto, la constatazione dell’ammissibilità di tali costi ha travolto la base giuridica del recupero. Il Tribunale ha quindi accolto integralmente il ricorso senza dover esaminare gli altri motivi, compreso quello sul legittimo affidamento.

Dispositivo e portata pratica

Il Tribunale ha dichiarato:

• ammissibili i costi di subappalto respinti per EUR 258.588,80;
• infondata la nota di addebito n. 3242004635 per EUR 106.928,74;
• infondato il recupero di EUR 109.230,19 sul fondo di garanzia;
• condannata Eismea alle spese.

La pronuncia è rilevante perché chiarisce che, in presenza della procedura semplificata prevista dalla convenzione, l’approvazione delle relazioni tecniche periodiche può consolidare l’ammissibilità di subappalti non originariamente previsti, impedendo all’agenzia di recuperarne successivamente i costi sulla sola base della mancata inclusione iniziale negli allegati contrattuali.