Corte di giustizia, Sentenza C-101/22

Impugnazione della Commissione in materia di offerta anormalmente bassa

La Corte di giustizia, Ottava Sezione, si pronuncia su un’impugnazione proposta dalla Commissione europea avverso la sentenza del Tribunale nella causa T-546/20, relativa a una gara d’appalto per servizi informatici della direzione generale "Fiscalità e unione doganale". La controversia riguarda soprattutto l’estensione dell’obbligo di motivazione dell’amministrazione aggiudicatrice quando un offerente escluso contesta, in sostanza, il fatto che l’offerta vincente non sia stata trattata come anormalmente bassa.

Fatti e procedimento

La Commissione aveva bandito una gara suddivisa in due lotti, con criterio di aggiudicazione fondato sul miglior rapporto qualità/prezzo. Per il lotto A, le società Sopra Steria Benelux e Unisys Belgium avevano presentato un’offerta congiunta; l’altra offerta era quella del consorzio ARHS-IBM.

Dopo l’esclusione della loro offerta, le società S2U hanno chiesto informazioni supplementari. Con lettera del 10 luglio 2020 hanno contestato l’esito della gara e hanno espresso dubbi sul fatto che il prezzo sensibilmente più basso dell’offerta prescelta potesse essere praticabile senza rischio di "dumping sociale" e senza compromettere l’esecuzione dei servizi. La Commissione ha risposto il 20 luglio 2020, limitandosi a riferire che un’analisi finanziaria dettagliata aveva mostrato la conformità dell’offerta vincente alle condizioni di mercato dei paesi di esecuzione.

Sentenza del Tribunale

Il Tribunale ha accolto il secondo motivo di ricorso delle società S2U, relativo al difetto di motivazione. Ha ritenuto che l’amministrazione aggiudicatrice, a fronte di una richiesta espressa, dovesse spiegare i motivi per cui l’offerta prescelta non era stata considerata anormalmente bassa. Secondo il Tribunale, la Commissione non si era limitata a una motivazione insufficiente, ma aveva anche fornito in corso di causa giustificazioni tardive, non utilizzabili per colmare ex post il difetto iniziale di motivazione.

Eccezione di irricevibilità dell’impugnazione

Le società S2U hanno eccepito l’irricevibilità dell’impugnazione per violazione degli articoli 169 e 170 del regolamento di procedura, sostenendo che la Commissione non avesse chiesto espressamente l’annullamento del dispositivo della sentenza del Tribunale. La Corte ha respinto l’eccezione: ha osservato che, pur non formulata in modo impeccabile, l’impugnazione mirava sostanzialmente all’annullamento della sentenza impugnata e che S2U avevano compreso perfettamente la portata delle censure. Ha inoltre escluso che la mancata contestazione espressa dei punti 70 e 71 della sentenza del Tribunale fosse decisiva, trattandosi di passaggi meramente ricognitivi.

Primo motivo: natura della domanda del 10 luglio 2020

La Commissione sosteneva che le società S2U non avessero formulato una vera e propria "domanda espressa" sul carattere anormalmente basso dell’offerta, perché non avevano usato tale espressione in modo letterale. La Corte ha respinto l’argomento.

Ha chiarito che l’articolo 170, paragrafo 3, lettera a), del regolamento finanziario consente all’offerente escluso di chiedere informazioni sulle caratteristiche e sui vantaggi relativi dell’offerta prescelta; ciò include, se del caso, i motivi per cui tale offerta non è stata ritenuta anormalmente bassa. Non è necessario che l’offerente usi la formula tecnica esatta, purché la richiesta sia sufficientemente precisa e non lasci dubbi sull’intenzione di sollecitare la giustificazione di quella valutazione. Nel caso concreto, i riferimenti al rischio di dumping sociale e alla continuità dell’esecuzione dei servizi erano sufficientemente collegati alla nozione di offerta anormalmente bassa.

Terzo motivo: portata dell’obbligo di motivazione

La Commissione sosteneva che il Tribunale avesse esteso indebitamente l’obbligo di motivazione, confondendo la fase preliminare di valutazione sommaria con l’eventuale seconda fase di verifica approfondita prevista dal punto 23 dell’allegato I del regolamento finanziario. La Corte ha respinto anche questo motivo.

Ha affermato che la valutazione interna, prima facie, non può essere opposta all’offerente escluso che abbia chiesto in modo motivato le ragioni della mancata considerazione del carattere anormalmente basso dell’offerta. In tal caso l’amministrazione aggiudicatrice deve fornire una risposta dettagliata, almeno sulle linee generali del ragionamento seguito, specialmente quando il prezzo dell’offerta prescelta è molto inferiore all’altra offerta presentata e il prezzo costituisce l’elemento decisivo dell’aggiudicazione. Una mera affermazione secondo cui l’offerta è conforme alle condizioni di mercato non basta.

La Corte ha inoltre escluso che la motivazione possa essere completata per la prima volta in giudizio: ciò violerebbe il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva di cui all’articolo 47 della Carta. Ha anche precisato che l’eventuale differenza tra le informazioni da fornire all’offerente e quelle da produrre al giudice non incide sull’obbligo di motivazione iniziale.

Secondo motivo: asserito travisamento della risposta del 20 luglio 2020

Quanto alla critica secondo cui il Tribunale avrebbe travisato il contenuto della risposta del 20 luglio 2020, la Corte l’ha dichiarata inconferente. Anche a voler ammettere un errore nella lettura di quella risposta, ciò non inciderebbe sulla conclusione di fondo: la Commissione era comunque tenuta a rispondere in modo circostanziato alla domanda espressa delle società S2U e non poteva limitarsi a formule generiche sul rispetto delle condizioni di mercato.

Dispositivo e spese

La Corte ha respinto integralmente l’impugnazione della Commissione e l’ha condannata alle spese. La sentenza del Tribunale, che aveva annullato la decisione di aggiudicazione, è quindi rimasta ferma.

Principio affermato

L’offerente escluso che, con richiesta scritta circostanziata, segnali dubbi seri sul possibile carattere anormalmente basso dell’offerta aggiudicataria attiva l’obbligo dell’amministrazione aggiudicatrice di fornire una motivazione concreta e comprensibile delle ragioni per cui non ha ritenuto l’offerta anormalmente bassa. Non è sufficiente una motivazione sommaria o meramente assertiva, né una giustificazione resa solo in giudizio.