Sentenza n. 6573/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva ottenuto l’ammissione agli incentivi previsti per impianti di cogenerazione abbinati al teleriscaldamento entrati in esercizio entro il 31 dicembre 2009. A seguito di un sopralluogo del 2017, il GSE aveva rideterminato i benefici, escludendo sia il calore distribuito tramite estensioni della rete e nuove utenze realizzate dopo il termine del 31 dicembre 2009, sia la quota di energia termica prodotta dal post-combustore e non destinata alla cogenerazione, chiedendo la restituzione di 61.524 certificati verdi. La società ha impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso, deducendo: erronea qualificazione delle nuove derivazioni come estensioni della rete primaria; violazione dell’art. 2, comma 3, lett. i), d.m. 24 ottobre 2005 e richiesta di CTU; illegittima esclusione del calore prodotto dal post-combustore; violazione dei limiti dell’autotutela e dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990, nonché lesione del legittimo affidamento; difetto di motivazione per mancata puntuale confutazione delle osservazioni procedimentali; applicabilità retroattiva o comunque ratione temporis dell’art. 56, commi 6, 7 e 8, d.l. n. 76/2020; assimilabilità della rideterminazione a una decadenza parziale; richiesta subordinata di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE e di consulenza tecnica d’ufficio.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello soltanto in parte e ha parzialmente riformato la sentenza di primo grado. Ha confermato che gli incentivi non possono essere riconosciuti per gli incrementi di calore derivanti da estensioni della rete o da nuove utenze realizzate dopo il 31 dicembre 2009: le semplici derivazioni ammissibili sono quelle dirette al collegamento di una singola utenza, mentre i tratti che si articolano in ulteriori sotto-rami costituiscono estensione della tubazione primaria e non possono beneficiare dell’incentivo. Ha inoltre confermato l’esclusione della quota di energia termica prodotta dal post-combustore e non utilizzata in cogenerazione, poiché l’incentivo riguarda soltanto l’energia termica effettivamente utilizzata per il teleriscaldamento e prodotta in cogenerazione. Ha escluso, invece, la legittimità del recupero riferito alle annualità precedenti quanto al post-combustore: il GSE aveva già rilevato nel 2014, con riferimento alla produzione del 2013, la non ammissibilità di tale quota e disponeva degli elementi necessari per contestarla anche per gli anni precedenti, senza tuttavia farlo. La successiva rideterminazione, limitatamente a tale profilo, ha costituito una rivalutazione di elementi già conosciuti, soggetta ai presupposti dell’autotutela e al termine ragionevole di cui all’art. 21-nonies l. n. 241/1990, con conseguente lesione del legittimo affidamento dell’operatore. Diversamente, per le nuove utenze, il sopralluogo aveva consentito al GSE di acquisire elementi ulteriori concernenti le date e le modalità degli allacciamenti; pertanto, si è trattato di un’attività di verifica e controllo, non di mera rivalutazione di dati già accertati, e non era necessario il rispetto del termine dell’autotutela. Il Collegio ha ritenuto sufficiente la motivazione del GSE, non essendo necessaria una confutazione analitica di ogni osservazione procedimentale, purché emerga la valutazione complessiva delle memorie e dei documenti. Ha escluso l’applicabilità dell’art. 56 d.l. n. 76/2020 alla fattispecie, poiché la procedura di riesame prevista dalla norma riguarda testualmente i provvedimenti di decadenza e non le rideterminazioni parziali degli incentivi. Ha respinto la richiesta di CTU e il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE. In definitiva, ha annullato in parte qua i provvedimenti del GSE, rimettendo al Gestore la corretta quantificazione degli incentivi recuperabili, e ha compensato le spese del doppio grado.

Norme richiamate

• art. 1, comma 71, l. n. 239/2004

  limitatamente alla quota di energia termica effettivamente utilizzata per il teleriscaldamento

  L’incentivo per gli impianti di cogenerazione abbinati al teleriscaldamento è limitato alla quota di energia termica effettivamente utilizzata per tale servizio.

• art. 14 d.lgs. n. 20/2007

  entrata in esercizio entro il 31 dicembre 2008

  La spettanza degli incentivi è collegata all’entrata in esercizio entro il termine normativamente previsto, prorogato al 31 dicembre 2009; la configurazione incentivabile dell’impianto resta cristallizzata a tale data.

• art. 1, comma 2, lett. c), d.m. 24 ottobre 2005

  ha diritto ai certificati verdi: (...) l'energia prodotta da impianti di cogenerazione abbinati al teleriscaldamento, limitatamente alla quota di energia termica effettivamente utilizzata per il teleriscaldamento

  Sono incentivabili soltanto l’energia prodotta in cogenerazione e la quota di calore effettivamente utilizzata per il teleriscaldamento.

• art. 2, comma 3, lett. a), d.m. 24 ottobre 2005

  Impianto di cogenerazione abbinato al teleriscaldamento è un sistema integrato

  La nozione comprende l’impianto cogenerativo e la rete di distribuzione del calore a una pluralità di edifici o ambienti, secondo la configurazione rilevante ai fini dell’incentivo.

• art. 2, comma 3, lett. b), d.m. 24 ottobre 2005

  al netto dell’energia termica prodotta da eventuali caldaie di integrazione, di riserva o ausiliarie o di altre fonti di calore non cogenerativi

  La quota di energia termica incentivabile deve essere depurata dal calore prodotto da fonti non cogenerative, compreso quello del post-combustore non destinato alla produzione combinata di energia elettrica e calore.

• art. 2, comma 3, lett. i), d.m. 24 ottobre 2005

  Tubazione primaria della rete di teleriscaldamento è la rete di trasporto del calore esercita a temperatura e pressione controllate a bocca di centrale, ad esclusione delle derivazioni di utenza

  Le derivazioni di utenza sono i singoli tratti diretti a collegare una singola utenza; i rami articolati in ulteriori sotto-rami costituiscono estensioni della rete primaria.

• art. 4, comma 1, d.m. 24 ottobre 2005

  ha diritto ai certificati verdi l’energia prodotta dagli impianti (...) entrati in esercizio (...) o la realizzazione di una nuova rete con centrale esistente

  La disciplina individua le tipologie di impianti e interventi ammissibili al regime dei certificati verdi, nel rispetto dei termini e delle condizioni previste.

• art. 42 d.lgs. n. 28/2011

  Attribuisce al GSE poteri di verifica, accertamento e controllo sugli impianti e sui presupposti per il mantenimento degli incentivi; la disciplina della decadenza è soggetta a stretta interpretazione.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  entro un termine ragionevole

  Si applica quando il GSE rivaluta presupposti già conosciuti e già accertati senza nuovi elementi istruttori; in tale ipotesi il recupero assume natura di autotutela e deve rispettare i relativi presupposti temporali e sostanziali.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. n. 76/2020

  La procedura speciale di riesame e la disciplina di favore si riferiscono ai provvedimenti di decadenza dagli incentivi e non sono estensibili alle mere rideterminazioni parziali dei benefici.

• art. 21-ter l. n. 241/1990

  La richiesta di restituzione dei certificati verdi costituisce espressione di autotutela esecutiva e ha natura provvedimentale, secondo l’orientamento richiamato dal Collegio.

• art. 99 c.p.a.

  Non direttamente applicato; la sentenza richiama i principi dell’Adunanza plenaria n. 18/2020 sul confine tra decadenza e autotutela.

• direttiva 2012/27/UE

  Il Collegio ha escluso il rinvio pregiudiziale, ritenendo che la disciplina nazionale non imponga all’utenza allacciamenti più onerosi o meno efficienti, ma si limiti a stabilire il termine entro il quale l’impianto deve essere entrato in esercizio per beneficiare degli incentivi.

Massime di principio

• Nel regime dei certificati verdi per impianti di cogenerazione abbinati al teleriscaldamento, la configurazione dell’impianto e della rete incentivabile è cristallizzata al termine legislativamente previsto per l’entrata in esercizio; gli incrementi di produzione o di calore derivanti da estensioni della rete e da nuove utenze realizzate successivamente non possono essere incentivati.
• Ai fini della distinzione tra rete primaria e derivazioni di utenza, costituiscono mere derivazioni i singoli tratti diretti a collegare la rete a una singola utenza; i tratti che si articolano in ulteriori sotto-rami e consentono l’allacciamento cumulativo di più utenti costituiscono estensioni della rete primaria, anche se non determinano un incremento di producibilità sufficiente a integrare un potenziamento incentivabile.
• La quota di energia termica incentivabile deve essere effettivamente utilizzata per il teleriscaldamento e prodotta in cogenerazione; il calore prodotto da un post-combustore e destinato soltanto alla produzione termica, senza concorrere alla produzione combinata di energia elettrica e calore, deve essere escluso dal calcolo dei certificati verdi.
• Il potere del GSE di verifica e controllo degli incentivi è, di regola, distinto dall’autotutela e può essere esercitato sulla base di elementi nuovi acquisiti mediante l’istruttoria; tuttavia, quando il Gestore rivaluta presupposti già conosciuti e già accertati senza nuovi elementi istruttori, il provvedimento deve essere ricondotto all’autotutela e rispettare i relativi presupposti, incluso il termine ragionevole, con tutela dell’affidamento eventualmente ingenerato.
• La disciplina speciale di riesame prevista dall’art. 56, comma 8, d.l. n. 76/2020, riferita ai provvedimenti di decadenza dagli incentivi, non è applicabile per analogia o estensione alle rideterminazioni parziali dei benefici, nelle quali il rapporto incentivante permane per la parte non interessata dal recupero.
• L’Amministrazione non deve confutare analiticamente ogni argomento contenuto nelle osservazioni procedimentali; è sufficiente che la motivazione complessiva del provvedimento dimostri che memorie e documenti siano stati valutati e che le ragioni della decisione risultino comprensibili.

Come è indicizzato