Sentenza n. 12295/2026 - Roma, Sezione 3B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento ministeriale che aveva respinto la domanda di riconoscimento del titolo abilitante conseguito presso l'ISFOA per la classe di concorso della scuola primaria. Ha dedotto, tra l'altro, la violazione del contraddittorio procedimentale, degli artt. 16 e 17 del d.lgs. 206/2007 e dell'art. 10-bis l. 241/1990, nonché del soccorso istruttorio; il travisamento del diritto svizzero e della libertà della scienza e dell'economia; la violazione della Convenzione di Lisbona, del principio di equivalenza funzionale e dell'Accordo UE-Svizzera sulla libera circolazione delle persone; l'erronea applicazione della direttiva 2005/36/CE, del d.lgs. 206/2007 e dei principi elaborati dall'Adunanza plenaria, con difetto di istruttoria e motivazione; la violazione dei principi europei di libera circolazione, stabilimento, proporzionalità, fiducia reciproca e non discriminazione; l'omessa valutazione di misure compensative; l'erronea interpretazione degli artt. 3 e 11 della direttiva 2005/36/CE; la violazione della legge 106/2024 e del principio di valutazione sostanziale del percorso formativo. La ricorrente contestava inoltre il richiamo a informazioni delle autorità svizzere non ostese. È stata proposta anche domanda risarcitoria.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e la domanda risarcitoria. Ha ritenuto legittimo il diniego perché l'istituto che aveva rilasciato il titolo, pur operando nello spazio formativo svizzero, non risultava riconosciuto né accreditato dalle autorità elvetiche e non apparteneva quindi al sistema universitario svizzero. Secondo il Collegio, la Convenzione di Lisbona richiede non la mera autorizzazione a operare, ma il riconoscimento o accreditamento dell'istituzione quale parte del sistema di istruzione superiore dello Stato d'origine; il Manuale EAR conferma che devono essere verificati lo status dell'istituzione e il completamento delle procedure nazionali di riconoscimento o accreditamento. Anche l'Accordo italo-svizzero del 7 dicembre 2000 limita il reciproco riconoscimento ai titoli rilasciati dalle istituzioni universitarie accreditate indicate negli allegati e conseguiti nell'ambito di corsi regolari ordinari. Il principio svizzero della libertà di operare e rilasciare titoli non comporta che tali titoli debbano essere riconosciuti all'estero come quelli provenienti da istituzioni appartenenti al sistema universitario nazionale. Il titolo non poteva inoltre essere qualificato come titolo di formazione o attestato di competenza ai sensi della direttiva 2005/36/CE, poiché non risultava rilasciato da un'autorità competente dello Stato d'origine e mancava la garanzia statale sulla qualità delle competenze acquisite. Il TAR ha escluso l'applicazione diretta degli artt. 45 e 49 TFUE alla Svizzera, non appartenente all'Unione europea, e ha ritenuto non dimostrato che la professione docente fosse regolamentata in Svizzera né che il titolo rientrasse tra quelli riconosciuti o assimilati dalla direttiva. In tale situazione, le libertà di circolazione non impongono allo Stato ospitante di attribuire al titolo un valore superiore a quello posseduto nello Stato d'origine. Le doglianze procedimentali sono state ritenute non invalidanti ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, poiché il provvedimento aveva carattere vincolato e l'apporto partecipativo della ricorrente non avrebbe potuto condurre a un esito diverso. La domanda risarcitoria è stata respinta per mancata prova dell'illecito, del nesso causale e del danno. Spese compensate per la peculiarità della controversia e la minima attività difensiva dell'amministrazione.

Norme richiamate

• artt. 16-17 d.lgs. 206/2007

  Disciplinano il riconoscimento delle qualifiche professionali; nel caso concreto il titolo non è stato ritenuto riconducibile al sistema di riconoscimento perché non rilasciato da un'autorità competente dello Stato d'origine.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La mancata comunicazione dei motivi ostativi non determina l'annullamento quando il provvedimento è vincolato e l'apporto partecipativo non avrebbe potuto modificarne l'esito.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Le violazioni procedimentali, inclusa l'omessa comunicazione del preavviso di rigetto, sono non invalidanti quando è dimostrato che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 3, comma 1, lett. c), direttiva 2005/36/CE

  La nozione di titolo di formazione presuppone un diploma, certificato o titolo rilasciato da un'autorità competente dello Stato d'origine.

• art. 11 direttiva 2005/36/CE

  La disciplina dei livelli di qualificazione opera per titoli rilasciati dalle autorità competenti dello Stato d'origine; tale presupposto è mancato nel caso concreto.

• art. 12 direttiva 2005/36/CE

  Non è stato dimostrato che il titolo rientrasse tra i titoli assimilati ai fini della direttiva.

• art. 14 direttiva 2005/36/CE

  La valutazione di misure compensative presuppone che il titolo sia preliminarmente riconducibile al sistema della direttiva; tale presupposto è stato escluso.

• art. 1 Convenzione di Lisbona sul riconoscimento dei titoli dell'11 aprile 1997

  Sono “Istituti di insegnamento superiore” quelli “che offrano “insegnamento superiore” e siano riconosciuti “dall'autorità competente di una Parte come appartenente al suo SISTEMA di insegnamento superiore”.

  Ai fini del riconoscimento non è sufficiente che l'istituto sia autorizzato a operare; occorre che sia riconosciuto o accreditato come parte del sistema di istruzione superiore dello Stato d'origine.

• punti III.3.1, III.4 e IX.2.1 Convenzione di Lisbona

  Prevedono lo scambio delle informazioni necessarie a verificare la qualificazione dei titoli, la loro equipollenza e la posizione formale delle istituzioni che li hanno rilasciati.

• art. 1, comma 3, Accordo tra Svizzera e Italia del 7 dicembre 2000

  “sono ammessi al riconoscimento in base al presente esclusivamente i titoli rilasciati dalle istituzioni universitarie di cui al primo capoverso a seguito di corsi regolari ordinari…”

  Il reciproco riconoscimento riguarda esclusivamente i titoli rilasciati dalle istituzioni universitarie accreditate indicate dall'Accordo e conseguiti nell'ambito di corsi regolari ordinari.

• artt. 45 e 49 TFUE

  Non si applicano direttamente ai titoli svizzeri in quanto la Svizzera non è Stato membro dell'Unione; comunque non impongono di riconoscere un titolo privo di valore ufficiale nello Stato d'origine.

• art. 2 della legge 11 luglio 2002, n. 148

  Rileva quale legge di ratifica della Convenzione di Lisbona, la cui disciplina non consente il riconoscimento di titoli rilasciati da istituzioni non riconosciute o accreditate nel sistema universitario d'origine.

Massime di principio

• Ai fini del riconoscimento in Italia di un titolo di istruzione superiore estero, non è sufficiente che l'istituzione che lo ha rilasciato sia autorizzata a operare o appartenga genericamente allo spazio formativo dello Stato d'origine: occorre che essa sia riconosciuta o accreditata dall'autorità competente come parte del sistema nazionale di istruzione superiore.
• La Convenzione di Lisbona sul riconoscimento dei titoli richiede la verifica dello status formale dell'istituzione estera e non impone il riconoscimento di titoli rilasciati da organismi privi di riconoscimento o accreditamento nel sistema universitario dello Stato d'origine.
• La libertà riconosciuta dall'ordinamento dello Stato d'origine a istituzioni non accreditate di operare e rilasciare attestazioni non comporta l'obbligo per lo Stato ospitante di attribuire a tali attestazioni un valore giuridico equivalente a quello dei titoli rilasciati dalle istituzioni appartenenti al sistema universitario nazionale.
• La disciplina europea sul riconoscimento delle qualifiche professionali e le misure compensative presuppongono che il titolo sia stato rilasciato da un'autorità competente dello Stato d'origine o rientri in una fattispecie assimilata; in mancanza di tale presupposto, l'amministrazione può arrestarsi senza procedere alla comparazione sostanziale delle competenze o all'imposizione di misure compensative.
• Le libertà di circolazione non impongono allo Stato ospitante di riconoscere un titolo privo di carattere ufficiale o di riconoscimento nello Stato d'origine, né di attribuirgli un valore superiore a quello che possiede in tale Stato.
• La mancata comunicazione del preavviso di rigetto non invalida il diniego quando, accertata la natura vincolata del potere e l'assenza dei presupposti sostanziali per il riconoscimento, l'apporto partecipativo del privato non avrebbe potuto determinare un esito diverso.

Come è indicizzato