Sentenza n. 923/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha chiesto l’annullamento, nei limiti dell’interesse, della deliberazione comunale e del regolamento attuativo della legge regionale Toscana n. 61/2024. Con i primi quattro motivi ha dedotto l’illegittimità derivata degli atti comunali, prospettando l’illegittimità costituzionale degli artt. 58-64 della legge regionale per violazione degli artt. 3, 41, 42 e 117 Cost., del riparto di competenze legislative, della direttiva 2006/123/CE, del d.lgs. n. 59/2010, del d.lgs. n. 222/2016 e dell’art. 13-ter d.l. n. 145/2023. In particolare, ha contestato la possibilità di assoggettare le locazioni turistiche brevi a un regime autorizzatorio, la genericità e sproporzione dei motivi imperativi di interesse generale, la disciplina transitoria applicabile alle attività già avviate, la durata quinquennale delle autorizzazioni e la disparità di trattamento rispetto alle strutture alberghiere. Con il quinto motivo ha dedotto l’illegittimità autonoma del regolamento per difetto di motivazione e contrasto con l’art. 59 della legge regionale. Con il sesto e il settimo motivo ha contestato l’istruttoria, l’aggiornamento dei dati utilizzati, l’adozione del regolamento prima della disciplina regionale attuativa e la previsione di monitoraggi e successive modifiche delle aree e dei limiti. Con l’ottavo motivo ha censurato la durata triennale del regime transitorio. Con il nono motivo ha lamentato la parificazione tra attività imprenditoriali e non imprenditoriali e la mancata equiparazione alle strutture ricettive extra-alberghiere. Con il decimo motivo ha contestato i requisiti strutturali e igienico-sanitari previsti dagli artt. 6 e 7 del regolamento. Con l’undicesimo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 109 TULPS, sostenendo che il regolamento imponesse l’identificazione degli ospiti in presenza.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha escluso che la legge regionale invadesse competenze statali in materia di ordinamento civile, concorrenza o tutela dei beni culturali, richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 186/2025, secondo cui la disciplina incide sul turismo e sul governo del territorio e non comprime il nucleo essenziale del diritto di proprietà. Il regime autorizzatorio è stato ritenuto compatibile con la direttiva 2006/123/CE e con il d.lgs. n. 59/2010, alla luce della sentenza CGUE Cali Apartments: la protezione dell’ambiente urbano, la tutela del patrimonio storico-artistico, la preservazione del tessuto sociale e la disponibilità di alloggi per locazioni di lunga durata costituiscono motivi imperativi di interesse generale idonei a giustificare autorizzazioni preventive e limitazioni territoriali. La durata quinquennale è stata ritenuta legittima perché giustificata sia dal contingentamento delle autorizzazioni sia dall’esigenza di monitorare e adeguare nel tempo la disciplina a un fenomeno mutevole, senza cristallizzare rendite di posizione. La disciplina transitoria non è retroattiva: per le attività già esercitate nel 2024 i limiti operano dopo l’entrata in vigore del regolamento e dopo un periodo transitorio di tre anni; molte prescrizioni immediatamente applicabili si limitano inoltre a richiamare obblighi già previsti da altre fonti. La contestazione relativa alle future modalità di rilascio delle autorizzazioni è stata dichiarata inammissibile e comunque infondata per carenza di interesse concreto e attuale; le nuove autorizzazioni disponibili dovranno eventualmente essere assegnate mediante procedura selettiva. Il diverso trattamento rispetto alle strutture alberghiere ed extra-alberghiere non integra discriminazione, poiché si tratta di fattispecie non omogenee e di immobili soggetti a diverse destinazioni d’uso. Il giudice ha ritenuto adeguata la motivazione comunale, fondata sugli impatti delle locazioni brevi sul tessuto socioeconomico, sulla residenzialità e sulla disponibilità di alloggi a prezzi accessibili. I dati disponibili al 31 dicembre 2024 erano sufficienti e il monitoraggio permanente consente l’adeguamento della disciplina alle sopravvenienze. Le disposizioni regolamentari sul monitoraggio e sulle future modifiche sono state inoltre ritenute non immediatamente lesive e, quindi, non autonomamente impugnabili in assenza di un successivo atto applicativo. Il periodo transitorio di tre anni rientra nell’intervallo previsto dalla legge regionale e non è manifestamente irragionevole. È legittima la parificazione tra attività imprenditoriali e non imprenditoriali, poiché entrambe incidono sui medesimi interessi pubblici; le locazioni brevi non sono equiparabili alle strutture ricettive extra-alberghiere. I requisiti dimensionali e igienico-sanitari sono stati ritenuti giustificati dall’esigenza di garantire elevati standard qualitativi e di evitare il frazionamento del patrimonio abitativo. Infine, il regolamento non impone l’identificazione degli ospiti in presenza, ma richiede il rispetto dell’art. 109 TULPS e modalità di arrivo e partenza non lesive della quiete dei residenti. Le spese sono state compensate per la complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 59 l.r. Toscana n. 61/2024

  I comuni [...] possono definire criteri e limiti specifici per lo svolgimento, con finalità turistiche, delle attività di locazione breve

  Attribuisce ai Comuni capoluogo e ai Comuni a più alta densità turistica il potere di introdurre criteri, limiti e autorizzazioni per le locazioni turistiche brevi, nel rispetto dei principi di necessità, proporzionalità e non discriminazione.

• artt. 58-64 l.r. Toscana n. 61/2024

  Costituiscono la disciplina regionale delle locazioni turistiche brevi, ritenuta dal TAR compatibile con il riparto costituzionale delle competenze.

• art. 9 direttiva 2006/123/CE

  Consente regimi di autorizzazione preventiva quando siano non discriminatori, giustificati da un motivo imperativo di interesse generale e proporzionati.

• art. 10 direttiva 2006/123/CE

  Impone che i criteri di autorizzazione siano chiari, inequivocabili, oggettivi, trasparenti, accessibili e previamente pubblicizzati.

• art. 11 direttiva 2006/123/CE

  Prevede la durata tendenzialmente illimitata dell’autorizzazione, ammettendo deroghe quando il numero dei titoli è limitato o la durata limitata è giustificata da un motivo imperativo di interesse generale.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Richiede una procedura di selezione imparziale e trasparente quando il numero delle autorizzazioni disponibili sia limitato.

• art. 15 d.lgs. n. 59/2010

  Le condizioni dei regimi autorizzatori devono essere giustificate, proporzionate, chiare e inequivocabili.

• art. 19 d.lgs. n. 59/2010

  Stabilisce la durata illimitata dell’autorizzazione, salvo le eccezioni corrispondenti a quelle previste dall’art. 11 della direttiva 2006/123/CE.

• art. 16 d.lgs. n. 59/2010

  Impone il ricorso a una procedura selettiva quando le autorizzazioni disponibili siano limitate.

• art. 13-ter d.l. n. 145/2023, convertito in l. n. 191/2023

  Prevede obblighi e adempimenti per le locazioni brevi, richiamati dal regolamento comunale quanto a sicurezza, CIN e prescrizioni già vigenti.

• art. 109 TULPS

  Disciplina gli obblighi di identificazione degli ospiti; il regolamento comunale è stato interpretato nel senso che non impone necessariamente l’identificazione in presenza.

• art. 52 d.lgs. n. 42/2004

  È stato richiamato dal Comune solo a fini descrittivi della più ampia cornice di tutela dei valori storico-artistici e non quale autonoma base del potere regolamentare.

• art. 1, comma 4, d.lgs. n. 222/2016

  È stato ritenuto richiamato per evidenziare i poteri comunali di tutela del patrimonio culturale, non quale base specifica del regime autorizzatorio impugnato.

• art. 24, commi 5-bis e 5-ter, d.P.R. n. 380/2001

  Prevedono un regime transitorio di deroga ai parametri dimensionali ordinari degli alloggi, senza incidere sulla legittimità di requisiti più elevati stabiliti per le locazioni turistiche brevi.

• art. 7 l. n. 689/1981

  Richiamato quale base del potere comunale di prevedere sanzioni amministrative pecuniarie per le violazioni del regolamento.

• art. 3 Cost.

  Non risulta violato, poiché le differenze di trattamento tra locazioni brevi, strutture alberghiere e strutture extra-alberghiere riguardano situazioni non omogenee.

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica può essere limitata per motivi imperativi di interesse generale, purché le misure siano ragionevoli e proporzionate.

• art. 42 Cost.

  La destinazione dell’immobile a locazione turistica breve non costituisce elemento essenziale del diritto di proprietà e può essere conformata dall’autorità amministrativa.

• art. 117 Cost.

  La disciplina regionale è stata ricondotta prevalentemente al turismo e al governo del territorio, senza invasione delle competenze statali in materia di ordinamento civile, concorrenza e tutela dei beni culturali.

Massime di principio

• Un regime autorizzatorio preventivo per le locazioni turistiche brevi è compatibile con la direttiva 2006/123/CE quando sia previsto per perseguire motivi imperativi di interesse generale quali la protezione dell’ambiente urbano, la tutela del patrimonio storico-artistico, la preservazione del tessuto sociale e la disponibilità di alloggi destinati alla locazione di lunga durata, purché rispetti i requisiti di non discriminazione, necessità e proporzionalità.
• La limitazione amministrativa della destinazione di immobili residenziali a locazioni turistiche brevi non incide necessariamente sul nucleo essenziale del diritto di proprietà, poiché il proprietario conserva la possibilità di utilizzare il bene per altre forme di godimento o locazione; essa può quindi costituire una legittima conformazione amministrativa della proprietà per finalità di governo del territorio e tutela di interessi pubblici.
• La durata limitata di un’autorizzazione per servizi soggetti a contingentamento è legittima quando sia giustificata dal numero limitato dei titoli disponibili o dall’esigenza di monitorare un fenomeno mutevole e di adeguare periodicamente la disciplina, evitando il consolidamento di rendite di posizione.
• Le disposizioni regolamentari generali e astratte che prevedono soltanto la possibilità futura di introdurre ulteriori aree o limiti non sono immediatamente lesive e non sono autonomamente impugnabili se la lesione concreta dipende dall’adozione di un successivo provvedimento applicativo.
• Nel sindacato sulle scelte amministrative caratterizzate da ampia discrezionalità e da valutazioni tecniche interdisciplinari, il giudice verifica l’acquisizione dei fatti, l’attendibilità dell’istruttoria e l’assenza di manifesta irragionevolezza o abnormità, senza sostituire la propria valutazione a quella amministrativa quando quest’ultima sia plausibile, ragionevole e proporzionata.
• Il diverso trattamento tra locazioni turistiche brevi e strutture ricettive alberghiere o extra-alberghiere non viola il principio di uguaglianza quando le attività incidano su immobili, destinazioni d’uso e interessi pubblici non coincidenti; analogamente, è legittimo assoggettare allo stesso regime le locazioni brevi imprenditoriali e non imprenditoriali se entrambe producono il medesimo impatto sugli interessi tutelati.

Come è indicizzato