Corte di giustizia, Sentenza C-313/24

Interpretazione del divieto di aggiudicazione di appalti a soggetti collegati alla Russia

La pronuncia, resa in sede di rinvio pregiudiziale dal Consiglio di Stato italiano, riguarda l’interpretazione dell’articolo 5 duodecies, paragrafo 1, lettera c), del regolamento (UE) n. 833/2014, come modificato dal regolamento (UE) 2022/576. La Corte chiarisce la portata del divieto di aggiudicare o proseguire contratti di appalto pubblico quando il contraente agisce "per conto o sotto la direzione" di soggetti russi o ad essi equiparati.

Fatti e procedimento principale

Nel procedimento nazionale, l’Opera Laboratori Fiorentini SpA ha contestato l’aggiudicazione a Scudieri International Srl di un appalto per servizi di caffetteria e piccola ristorazione presso le Gallerie degli Uffizi. La censura si fondava sul fatto che due dei tre membri del consiglio di amministrazione della società aggiudicataria erano cittadini russi e che uno di essi era anche amministratore unico della società madre, titolare del 90% del capitale.

Il giudice di primo grado aveva respinto il ricorso, ritenendo che l’interpretazione proposta dalla ricorrente avrebbe esteso indebitamente il divieto a una società di diritto italiano partecipata da altra società italiana i cui soci non erano russi. Il Consiglio di Stato ha quindi sottoposto alla Corte il dubbio interpretativo sull’articolo 5 duodecies, paragrafo 1, lettera c).

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• il regolamento (UE) n. 833/2014, e segnatamente l’articolo 5 duodecies, paragrafo 1, lettere a), b) e c);
• il regolamento (UE) 2022/576, che ha introdotto il divieto di aggiudicazione di appalti pubblici a cittadini russi ed entità stabilite in Russia;
• la decisione 2014/512/PESC e la decisione (PESC) 2022/578, che costituiscono il contesto della misura restrittiva;
• la successiva modifica del 2025, con regolamento (UE) 2025/395, che ha sostituito la formulazione della lettera c);
• le direttive sugli appalti pubblici richiamate dalla disciplina sanzionatoria.

La Corte osserva inoltre che il diritto societario italiano evocato nel rinvio non è decisivo, poiché la disposizione UE richiede un’interpretazione autonoma e uniforme.

Ragionamento della Corte

Interpretazione autonoma e uniforme

Poiché l’articolo 5 duodecies non rinvia al diritto nazionale per definirne il contenuto, la Corte afferma che l’espressione "per conto o sotto la direzione" deve ricevere un’interpretazione autonoma e uniforme in tutta l’Unione. Ne consegue che le distinzioni del codice civile italiano tra gestione, amministrazione e direzione non possono da sole determinare la portata della norma europea.

Analisi testuale e plurilinguistica

La Corte rileva che la formulazione della lettera c) presenta divergenze tra le versioni linguistiche, sia quanto a "per conto di" sia quanto a "sotto la direzione". Per questo motivo non è possibile fondare la soluzione solo sulla lettera della norma, né escludere in via automatica il caso di una società amministrata da cittadini russi.

Analisi contestuale e funzione antielusiva

La lettera c) è qualificata come disposizione residuale e antielusiva, destinata a impedire che i divieti delle lettere a) e b) possano essere aggirati. La Corte interpreta quindi l’espressione "entità di cui alla lettera a) o b)" in senso ampio, comprendendo tutti i soggetti colpiti dalle lettere precedenti, non soltanto le "entità" in senso stretto.

La Corte sottolinea che un’interpretazione restrittiva svuoterebbe di effetto utile il sistema, lasciando fuori ipotesi di controllo fattuale da parte di cittadini russi o altri soggetti russi non titolari di partecipazioni di maggioranza.

Analisi teleologica

Secondo la Corte, il regime sanzionatorio mira a comprimere le risorse finanziarie che potrebbero alimentare l’aggressione della Federazione russa contro l’Ucraina. Il divieto sugli appalti pubblici serve a evitare che fondi pubblici siano dirottati verso l’economia russa.

Tuttavia, la sola presenza di amministratori russi non basta, in sé, per ricondurre la società aggiudicataria nell’ambito del divieto. Poiché l’appalto è concluso con la società e non con i suoi amministratori, occorre verificare se questi ultimi abbiano in concreto un potere di controllo tale da consentire un effettivo dirottamento dei fondi.

Obbligo di verifica da parte delle autorità aggiudicatrici

La Corte richiede un esame esaustivo di tutte le circostanze giuridiche e fattuali rilevanti, tra cui:

• l’assetto proprietario e di controllo;
• i legami personali e professionali tra i soggetti coinvolti;
• il modo in cui la società è gestita e finanziata;
• eventuali precedenti di direzione o coordinamento con entità sanzionate;
• dichiarazioni di terzi e altri indizi concreti, precisi e concordanti.

La verifica deve essere svolta anche quando il soggetto russo abbia ceduto la partecipazione poco prima della gara, o quando partecipazioni significative siano detenute da intermediari che agiscono per conto di soggetti russi.

Decisione/dispositivo

La Corte risponde che l’articolo 5 duodecies, paragrafo 1, lettera c), non osta automaticamente all’aggiudicazione di un appalto a una società residente in Italia con amministratori russi, se non è dimostrato, o è quantomeno fortemente improbabile, che tali amministratori esercitino di fatto un potere di controllo sulla società. L’aggiudicazione è compatibile con il regolamento solo se l’autorità competente abbia preventivamente accertato, con un esame esaustivo, che non sussista un rischio plausibile di dirottamento dei fondi verso l’economia russa.

Principi affermati

La sentenza afferma che:

• il divieto di cui all’articolo 5 duodecies, paragrafo 1, lettera c), ha funzione antielusiva;
• la cittadinanza russa degli amministratori, da sola, non è sufficiente a far scattare il divieto;
• conta il controllo effettivo, di fatto, sulla società;
• le stazioni appaltanti devono svolgere un controllo sostanziale e preventivo delle circostanze del caso concreto;
• l’obiettivo è impedire che fondi pubblici derivanti da appalti alimentino indirettamente l’economia russa.