Sentenza n. 4823/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L'associazione ha impugnato la sentenza del TAR che aveva respinto il ricorso contro la sanzione pecuniaria irrogata dal Comune ai sensi dell'art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 per la mancata ottemperanza a un ordine di demolizione relativo a box metallici e a un traliccio con antenne e parabole, realizzati senza titolo edilizio e in area sottoposta a plurimi vincoli. In appello ha dedotto, tra l'altro, carenza di legittimazione passiva, poiché non proprietaria né autrice dell'abuso e impossibilitata a demolire beni altrui; inapplicabilità della disciplina edilizia per la prevalenza della disciplina speciale sulle comunicazioni elettroniche e per la vetustà delle opere; difetto di istruttoria e motivazione; mancata distinzione tra le posizioni dei diversi destinatari; sproporzione dell'importo, applicato nella misura massima e in solido; violazione dell'affidamento, della buona fede e delle garanzie partecipative; omessa considerazione della rilevanza costituzionale e dell'interesse generale dell'attività radiodiffusiva. Il Consiglio di Stato ha inoltre esaminato le censure rivolte indirettamente contro l'originaria ordinanza di demolizione, ormai non impugnata dall'associazione e divenuta definitiva.

La decisione

L'appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Le contestazioni riguardanti l'abusività delle opere, la loro assoggettabilità a titolo edilizio e ai titoli di assenso paesaggistico e sismico, la pretesa legittimazione derivante da precedenti atti comunali, la disciplina speciale delle comunicazioni elettroniche e il bilanciamento con gli interessi alla radiodiffusione non possono essere rimesse in discussione nel giudizio contro la sanzione per inottemperanza, perché attengono all'ordinanza di demolizione ormai definitiva. Il procedimento sanzionatorio ex art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001 consegue automaticamente alla mancata ottemperanza a un ordine demolitorio consolidato e l'amministrazione deve riferirsi ai destinatari già individuati nell'ordine presupposto. La qualità di mero utilizzatore non esclude la legittimazione passiva: essa integra un rapporto qualificato con il manufatto abusivo, dal quale il soggetto trae un'utilità diretta e attuale e contribuisce alla permanenza dell'abuso. La sanzione costituisce un illecito omissivo unitario, riferibile solidalmente ai destinatari dell'ordine, senza obbligo di graduare l'importo in relazione ai diversi ruoli soggettivi. Quanto alla misura, il regolamento comunale prevedeva un importo tra 2.000 e 20.000 euro; la scelta del massimo è stata ritenuta adeguatamente motivata dalla gravità dell'abuso, dal contesto boschivo e naturalistico sottoposto a plurimi vincoli e dall'impatto territoriale dell'opera. Il giudice ha escluso profili di manifesta illogicità, arbitrarietà o travisamento tali da giustificare l'annullamento. Nulla sulle spese, poiché il Comune non si è costituito.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. n. 380/2001

  La disciplina sanzionatoria edilizia si applica alla mancata ottemperanza all'ordine di demolizione e può coinvolgere anche soggetti diversi dal proprietario o dall'autore materiale dell'abuso che abbiano un rapporto qualificato con il manufatto e ne traggano utilità.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001

  La sanzione pecuniaria consegue all'inottemperanza all'ordine demolitorio, ha natura afflittiva e dissuasiva, si riferisce all'illecito omissivo unitario e può essere applicata in solido ai destinatari dell'ordine.

• art. 3, comma 1, lett. e), d.P.R. n. 380/2001

  installazione di torri e tralicci per impianti radio-ricetrasmittenti e di ripetitori per i servizi di telecomunicazione

  L'installazione di torri e tralicci per impianti radio-ricetrasmittenti e ripetitori rientra tra gli interventi di nuova costruzione soggetti a permesso di costruire; la necessità del titolo edilizio era stata comunque riconosciuta dalla giurisprudenza anche anteriormente.

• art. 15 l.r. n. 15/2008

  È richiamato quale disposizione vincolistica applicabile all'area interessata dai manufatti.

• artt. 43, comma 4, 43, comma 5, 44 e 46 d.lgs. n. 259/2003

  La disciplina sulle comunicazioni elettroniche semplifica e unifica il procedimento autorizzatorio, ma non elimina la necessità degli assensi edilizi, paesaggistici e degli altri titoli richiesti, né incide sulle opere prive di qualsiasi titolo abilitativo.

• art. 21 Cost.

  La libertà di manifestazione del pensiero e gli interessi connessi alla radiodiffusione devono essere bilanciati con gli interessi al corretto governo del territorio; per le opere abusive il bilanciamento è effettuato dal legislatore mediante l'obbligo di demolizione.

• art. 41 Cost.

  La libertà d'impresa non impedisce l'applicazione delle sanzioni edilizie a opere prive dei necessari titoli.

• art. 97 Cost.

  Il principio di buon andamento non impedisce l'esecuzione di un ordine demolitorio divenuto definitivo né la successiva applicazione della sanzione per inottemperanza.

Massime di principio

• La sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001 presuppone la mancata ottemperanza a un ordine di demolizione efficace e definitivo e non consente, nel successivo giudizio contro la sanzione, di rimettere in discussione i vizi propri dell'ordine demolitorio ormai consolidato.
• La legittimazione passiva rispetto alla sanzione per inottemperanza può estendersi al soggetto che, pur non essendo proprietario né autore dell'abuso, utilizzi stabilmente il manufatto abusivo traendone un'utilità diretta e attuale, poiché tale utilizzo contribuisce alla permanenza dell'opera sul territorio.
• L'illecito sanzionato dall'art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001 è un illecito omissivo unitario: quando più soggetti sono destinatari del medesimo ordine demolitorio, la sanzione può essere applicata unitariamente e in solido, senza obbligo di graduazione in base ai diversi ruoli o al diverso grado di coinvolgimento nella realizzazione dell'abuso.
• La disciplina speciale sulle comunicazioni elettroniche ha funzione di semplificazione e concentrazione procedimentale, ma non esonera dall'acquisizione dei titoli edilizi, paesaggistici e degli ulteriori assensi previsti dalla legge; l'assimilazione delle infrastrutture di comunicazione alle opere di urbanizzazione primaria non elimina tali obblighi.
• La sanzione pecuniaria per l'inottemperanza può essere determinata nella misura massima prevista dalla disciplina applicabile quando l'abuso ricade in un contesto sottoposto a vincoli e l'amministrazione motivi la scelta valorizzando la gravità dell'illecito, l'impatto dell'opera sul territorio e il contesto ambientale; il sindacato giurisdizionale non può sostituire la valutazione amministrativa in assenza di manifesta illogicità, arbitrarietà o travisamento.

Come è indicizzato