Sentenza n. 10188/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La società ha impugnato, con ricorso principale e motivi aggiunti, il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, relativo alla certificazione del superamento del tetto di spesa per dispositivi medici negli anni 2015-2018, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022, recante le linee guida per i provvedimenti regionali di ripiano, gli atti presupposti e connessi, nonché la determinazione della Regione Emilia-Romagna n. 24300 del 12 dicembre 2022, con cui sono state individuate le aziende fornitrici e le quote di ripiano dovute. Con ulteriori motivi aggiunti ha impugnato la determinazione regionale n. 25860 del 27 novembre 2024, adottata in ottemperanza alla sentenza della Corte costituzionale n. 139 del 2024, e i relativi atti esecutivi. Dal testo emerge che le censure riguardavano, in particolare, la legittimità del meccanismo di payback, la determinazione del tetto di spesa e del suo superamento, l'individuazione delle quote poste a carico delle imprese e l'illegittimità derivata degli atti regionali rispetto agli atti statali presupposti. Il Collegio ha rilevato d'ufficio, ai sensi dell'art. 73, comma 3, c.p.a., il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sugli atti regionali di determinazione delle quote di ripiano.

La decisione

Il ricorso è stato deciso in parte nel merito e in parte con declinatoria di giurisdizione. Quanto agli atti ministeriali e agli atti della Conferenza Permanente impugnati, il TAR ha respinto le censure, richiamando la propria giurisprudenza e le sentenze della Corte costituzionale n. 139 e n. 140 del 2024. In particolare, il meccanismo di payback per il periodo 2015-2018 è stato ritenuto ragionevole e proporzionato rispetto all'obiettivo di razionalizzazione della spesa sanitaria; non viola la riserva di legge di cui all'art. 23 Cost., poiché la legge individua soggetti obbligati, prestazione imposta, percentuali di riparto e principi procedurali; non viola il principio di irretroattività né il legittimo affidamento, essendo l'obbligo di ripiano già conoscibile dal 2015. Quanto agli atti regionali, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Le Regioni, infatti, svolgono un'attività meramente tecnica, ricognitiva e vincolata: verificano i dati contabili, individuano le aziende, applicano percentuali e importi già determinati dalla legge e dagli atti statali e impongono il pagamento. Esse non fissano il tetto di spesa, non certificano il suo superamento e non determinano autonomamente l'ammontare complessivo dello scostamento, trattandosi di competenze statali. Il rapporto tra Regione e impresa ha quindi natura obbligatoria e patrimoniale, con correlativo diritto soggettivo al corretto calcolo dell'importo, senza esercizio di potere autoritativo. La controversia appartiene al giudice ordinario, dinanzi al quale le parti possono riproporla nei termini dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, conv. in l. 125/2015

  «elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile anche per il tramite degli enti del servizio sanitario regionale»

  La disciplina distingue le competenze statali, relative alla fissazione e certificazione del tetto e del suo superamento, dalle competenze regionali, limitate all'attuazione tecnico-contabile e all'imposizione delle quote individuali già determinate secondo legge.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, conv. in l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e, originariamente, ha posto il ripiano del superamento a carico della Regione.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, conv. in l. 135/2012

  Ha fissato il tetto nazionale di spesa per i dispositivi medici nella misura del 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha previsto che il superamento del tetto fosse rilevato sulla base del fatturato aziendale al lordo dell'IVA e dichiarato con decreto ministeriale.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, conv. in l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis dell'art. 9-ter, disciplinando la procedura per l'individuazione regionale delle aziende soggette al ripiano per gli anni 2015-2018.

• decreto del Ministero della salute 6 luglio 2022

  «Certificazione del superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici a livello nazionale e regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018»

  Ha certificato il superamento del tetto e quantificato, per ciascuna Regione e annualità, lo scostamento e la quota complessiva di ripiano a carico delle aziende.

• decreto del Ministero della salute 6 ottobre 2022

  «Adozione delle linee guida propedeutiche all'emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali in tema di ripiano del superamento del tetto dei dispositivi medici»

  Ha definito le modalità tecniche e procedurali per la ricognizione del fatturato e l'adozione dei provvedimenti regionali di ripiano, senza attribuire alle Regioni poteri discrezionali.

• art. 8 d.l. 34/2023, conv. in l. 56/2023

  Ha istituito un fondo destinato alle Regioni e previsto, per le imprese fornitrici, il pagamento ridotto di una quota del payback; la disciplina è stata dichiarata parzialmente incostituzionale dalla Corte costituzionale con sentenza n. 139 del 2024.

• art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, conv. in l. 118/2025

  Ha previsto una disciplina sopravvenuta di pagamento ridotto e la cessazione della materia del contendere per i ricorsi relativi ai provvedimenti regionali e provinciali di payback, al ricorrere dei presupposti legislativi.

• art. 11 c.p.a.

  In caso di declinatoria della giurisdizione, consente la riproposizione della domanda davanti al giudice munito di giurisdizione entro i termini previsti.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Ha consentito al Collegio di sollevare d'ufficio e sottoporre al contraddittorio l'eccezione di difetto di giurisdizione.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale ha ritenuto rispettata la riserva di legge, poiché la disciplina individua i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione e gli elementi essenziali del ripiano.

• art. 41 Cost.

  La Corte costituzionale ha ritenuto il meccanismo di payback ragionevole e proporzionato nell'ambito del bilanciamento legislativo volto alla razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 2 Cost.

  La censura di violazione è stata esclusa in relazione alla disciplina del payback.

• art. 117 Cost. in relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale CEDU

  La Corte costituzionale ha escluso la violazione del principio di irretroattività e dell'affidamento, poiché l'obbligo di ripiano era conoscibile dal 2015 nei suoi tratti essenziali.

Massime di principio

• La controversia relativa alle quote individuali di payback sui dispositivi medici appartiene alla giurisdizione ordinaria quando l'atto regionale si limita ad accertare dati contabili, individuare le imprese obbligate e applicare percentuali e importi già predeterminati dalla legge e dagli atti statali, senza esercizio di potere autoritativo o discrezionale.
• Nel sistema di payback per gli anni 2015-2018, la fissazione del tetto di spesa, la certificazione del suo superamento e la quantificazione dello scostamento complessivo sono competenze statali; le Regioni svolgono soltanto attività tecnico-contabili e attuative, nei limiti dei dati e dei criteri già stabiliti.
• Quando l'attività amministrativa è interamente vincolata nei presupposti, nel contenuto e nelle modalità procedurali e incide su un rapporto patrimoniale paritario, la posizione del privato è un diritto soggettivo al corretto calcolo della somma dovuta, non un interesse legittimo tutelabile davanti al giudice amministrativo.
• La denominazione formale di un atto come 'provvedimento' e l'eventuale indicazione, nell'atto stesso, della sua impugnabilità davanti al giudice amministrativo non determinano la giurisdizione, che deve essere individuata in base alla natura sostanziale della controversia e al petitum sostanziale.
• Il meccanismo legislativo di payback sui dispositivi medici per il periodo 2015-2018 è compatibile con gli artt. 23 e 41 Cost. e non viola, per come ricostruito dalla Corte costituzionale, il principio di irretroattività o il legittimo affidamento, poiché l'obbligo di ripiano era previsto e conoscibile sin dal 2015.

Come è indicizzato