Sentenza n. 10259/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La società ricorrente, titolare di una concessione demaniale marittima per uno stabilimento balneare, ha contestato l’incremento del canone 2023 derivante da tre fattori: l’attribuzione al litorale di Ostia della categoria di alta valenza turistica, con applicazione di un coefficiente maggiorato; l’adeguamento del 25,15% delle misure unitarie dei canoni disposto dal decreto ministeriale del 30 dicembre 2022; l’applicazione di un coefficiente e di un indennizzo per asserito uso difforme della concessione, sulla base della discordanza tra una perizia tecnica asseverata e un sopralluogo amministrativo. Quanto alla classificazione turistica, sono stati dedotti difetto assoluto di motivazione e di istruttoria, contraddittorietà, perplessità, incompetenza della Giunta municipale, violazione degli artt. 7 e 8 della legge n. 241/1990 per mancata comunicazione di avvio e mancata partecipazione, sviamento, violazione degli artt. 3 e 41 Cost., violazione dell’art. 46-bis, comma 3, della legge regionale Lazio n. 13/2007 e dell’art. 97 Cost. Quanto al decreto ministeriale, è stata dedotta la violazione dell’art. 4 del d.l. n. 400/1993, assumendo l’illegittima sostituzione dell’indice dei prezzi praticati dai grossisti con l’indice dei prezzi alla produzione dei prodotti industriali. Quanto all’uso difforme, sono stati dedotti violazione e falsa applicazione dell’art. 8 del d.l. n. 440/1993, difetto di motivazione e di istruttoria, poiché l’amministrazione non avrebbe indicato gli specifici accertamenti posti a fondamento della maggiore pretesa. Roma Capitale ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la controversia riguardasse una mera quantificazione patrimoniale del canone, e ha affermato che la determinazione fosse il risultato di attività esecutiva e di sopralluoghi svolti in contraddittorio. Il Ministero e l’Agenzia del demanio hanno eccepito il difetto di legittimazione passiva e l’improcedibilità per la sopravvenuta caducazione del decreto ministeriale.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione, ritenendo sussistente la giurisdizione amministrativa perché la controversia non riguardava una mera quantificazione patrimoniale, ma l’esercizio di poteri autoritativi e tecnico-discrezionali incidenti sul rapporto concessorio, comprendenti la qualificazione dell’area come di alta valenza turistica, l’applicazione dei criteri di determinazione del canone e la verifica dell’asserito uso difforme. Nel merito, il ricorso è stato accolto. La parte dell’ordine di introito fondata sulla classificazione del litorale di Ostia in categoria A è stata ritenuta illegittima per illegittimità derivata, poiché la deliberazione comunale n. 33/2022, avente natura generale, inscindibile e strutturalmente unitaria rispetto alla pretesa, era già stata annullata con sentenza passata in appello. È stata inoltre ritenuta illegittima la componente del canone derivante dall’adeguamento del 25,15%, poiché il decreto ministeriale del 30 dicembre 2022 era già stato annullato con effetti erga omnes. Anche la richiesta di indennizzo e di ulteriori poste per uso difforme è stata annullata: l’amministrazione aveva richiamato genericamente differenze tra la perizia asseverata e il sopralluogo del tavolo tecnico, ma non aveva prodotto il relativo verbale né indicato i rilievi specifici dai quali desumere la difformità rispetto al titolo concessorio. Il TAR ha quindi annullato integralmente l’ordine di introito, salva la possibilità per l’amministrazione di riesercitare il potere. Roma Capitale è stata condannata al pagamento di euro 2.500,00 per spese di giudizio; le spese sono state compensate nei confronti delle altre parti.

Norme richiamate

• art. 3 l. 241/1990

  L’atto che determina il canone deve indicare gli elementi istruttori e valutativi posti a fondamento della pretesa, soprattutto quando la maggiore imposizione dipende dall’accertamento di un uso difforme della concessione.

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  La ricorrente ha dedotto la violazione degli obblighi partecipativi in relazione alla riclassificazione della valenza turistica; la sentenza ha deciso l’impugnazione principalmente sulla base dell’annullamento giudiziale dell’atto presupposto e degli altri profili di illegittimità.

• art. 46-bis, comma 3, l.r. Lazio n. 13/2007

  Richiamato quale parametro della disciplina regionale relativa alla revisione della scheda di analisi e alla classificazione della valenza turistica.

• art. 97 Cost.

  Richiamato in relazione ai principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa.

• artt. 3 e 41 Cost.

  Richiamati dalla ricorrente a sostegno della censura di sviamento connessa alla classificazione della valenza turistica e all’aumento dei canoni.

• art. 4 d.l. n. 400/1993

  Invocato contro la metodologia di adeguamento delle misure unitarie dei canoni mediante sostituzione dell’indice dei prezzi praticati dai grossisti con l’indice dei prezzi alla produzione dei prodotti industriali.

• art. 8 d.l. n. 440/1993

  La sua applicazione ai fini dell’indennizzo per uso difforme richiede la prova dell’effettiva difformità del godimento del bene rispetto al titolo concessorio e una motivazione che indichi gli specifici accertamenti posti a fondamento della pretesa.

• art. 1, comma 251, l. n. 296/2006

  La disciplina di rideterminazione dei canoni demaniali marittimi può comportare una revisione degli equilibri del rapporto concessorio e, quando siano contestati criteri autoritativi o tecnico-discrezionali, la controversia rientra nella giurisdizione amministrativa.

• art. 88, comma 2, lett. d, c.p.a.

  Richiamato per il rinvio alla motivazione di precedenti sentenze della stessa Sezione concernenti l’annullamento del decreto ministeriale.

Massime di principio

• Le controversie sulla determinazione dei canoni demaniali marittimi appartengono alla giurisdizione amministrativa quando non riguardano una mera quantificazione patrimoniale, ma contestano l’esercizio di poteri autoritativi o tecnico-discrezionali incidenti sul rapporto concessorio, sui criteri di classificazione dell’area o sull’individuazione dei presupposti della maggiore pretesa.
• L’annullamento giudiziale di un atto generale, inscindibile e strutturalmente unitario che costituisce il presupposto della determinazione del canone produce illegittimità derivata sugli atti applicativi fondati su quell’atto, anche quando l’impugnazione dell’atto presupposto sia stata proposta in altro giudizio.
• L’annullamento con effetti erga omnes del decreto ministeriale che aggiorna le misure unitarie dei canoni demaniali marittimi impedisce all’amministrazione di applicare quell’adeguamento nei provvedimenti di determinazione dei canoni, rendendo illegittima la relativa componente dell’ordine di introito.
• La richiesta di un indennizzo o di ulteriori somme per uso difforme di un bene demaniale deve essere preceduta da un accertamento concreto della difformità rispetto al titolo concessorio e deve indicare, con motivazione verificabile, gli specifici rilievi istruttori posti a fondamento della pretesa.
• Il richiamo generico a differenze tra una perizia tecnica del concessionario e un sopralluogo amministrativo, senza produzione del verbale o indicazione dei rilievi specifici, non dimostra l’uso difforme del bene e non soddisfa gli obblighi di istruttoria e motivazione dell’amministrazione.

Come è indicizzato