Cassazione Civile, Sentenza n. 7762/2020 del 09/04/2020

Esito

La controversia

Nel controllo sui rendiconti comunali degli esercizi 2011 e 2012, la Sezione regionale di controllo della Corte dei conti aveva accertato una grave irregolarità nella contabilizzazione del corrispettivo derivante dall’alienazione alla società partecipata di un compendio di beni relativo a una discarica: l’entrata era stata imputata al titolo III anziché al titolo IV, con possibili ricadute sul rispetto del patto di stabilità. La Sezione aveva assegnato al Comune sessanta giorni per rideterminare i saldi. Il Comune presentò una richiesta di riesame, dichiarata inammissibile dalla Sezione regionale con deliberazione del 27 gennaio 2017, che ribadì le contestazioni. Le Sezioni Riunite della Corte dei conti, con sentenza depositata il 20 febbraio 2018, dichiararono inammissibile l’impugnazione di tale deliberazione: ritennero che gli atti lesivi fossero le precedenti deliberazioni di accertamento dell’irregolarità e di verifica negativa delle misure correttive, ormai non impugnate nei termini, mentre l’atto conclusivo sul riesame era meramente confermativo e privo di autonoma lesività. Il Comune ha proposto ricorso per cassazione articolato in tre motivi. Con il primo, denunciando la violazione dell’art. 111 Cost. e degli artt. 123 e seguenti del codice della giustizia contabile, ha sostenuto che negare la natura amministrativa delle deliberazioni e l’applicabilità dell’autotutela avrebbe comportato un rifiuto di tutela giurisdizionale; ha aggiunto che la deliberazione impugnata avrebbe in concreto riesaminato nel merito le precedenti contestazioni e, incidendo sulle sue posizioni giuridiche, avrebbe dovuto essere impugnabile. Con il secondo, in via subordinata, ha chiesto di sollevare questione di legittimità costituzionale delle norme sul controllo contabile, in riferimento agli artt. 24, 97, 113 e 125 Cost., per l’assenza di strumenti di correzione interna e per la pretesa esclusione della tutela giurisdizionale. Con il terzo, in via ulteriormente subordinata, ha prospettato una questione di legittimità costituzionale delle medesime disposizioni, in riferimento a plurimi parametri costituzionali, sostenendo che attribuire definitività alle deliberazioni di controllo equivarrebbe a riconoscere loro effetti assimilabili al giudicato senza le garanzie del giusto processo.

La decisione

La Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso, esaminando congiuntamente i tre motivi. Ha escluso che la declaratoria delle Sezioni Riunite integrasse un rifiuto di giurisdizione: la tutela giurisdizionale contro le deliberazioni delle Sezioni regionali di controllo è ammessa, ma l’impugnazione deve investire gli atti che accertano le irregolarità o verificano negativamente le misure correttive, quando siano immediatamente lesivi. Nel caso concreto, secondo la sentenza impugnata, tali atti precedenti erano divenuti definitivi per mancata tempestiva impugnazione, mentre la deliberazione sul riesame non aveva portata autonomamente lesiva. La verifica della lesività concreta e dell’interesse ad agire attiene alle condizioni dell’azione e il suo eventuale errore costituisce un errore di giudizio, non un rifiuto di giurisdizione sindacabile in cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione. La questione costituzionale proposta con il secondo motivo è stata ritenuta irrilevante, poiché il giudizio riguardava soltanto la configurabilità del rifiuto di giurisdizione e non l’ammissibilità del riesame nel procedimento di controllo. La Corte non ha regolato le spese, considerata la posizione istituzionale del Procuratore generale presso la Corte dei conti, e ha respinto la richiesta di condanna del Comune ai sensi dell’art. 96, comma 3, c.p.c., ritenendo che la sola inammissibilità non dimostrasse un abuso del processo. Ha dato atto dei presupposti per il versamento dell’ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 111, comma 8, Cost.

  In quanto riflettente la carenza d’interesse all’impugnazione del diniego di riesame, per mancanza di lesione, tale decisione non è configurabile come rifiuto dell’esercizio della giurisdizione, non traducendosi nell’esclusione della astratta tutelabilità della situazione giuridica fatta valere dal ricorrente, ma solo nell’affermazione dell’insussistenza di un presupposto dell’azione, il cui accertamento, rimesso al giudice cui è devoluta la cognizione della controversia, costituisce anch’esso espressione del potere di dicere jus in ordine alla domanda sottoposta al suo esame.

  Il rifiuto di giurisdizione non ricorre quando il giudice non nega in astratto tutela alla situazione dedotta, ma dichiara insussistente in concreto una condizione dell’azione, come l’interesse ad agire per difetto di lesione autonoma.

• D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 148-bis

  Nella medesima prospettiva, la sentenza impugnata ha peraltro evidenziato la struttura bifasica del procedimento in esame, caratterizzato in un primo stadio dall’accertamento delle irregolarità contabili ed in un secondo stadio dalla predetta verifica, cui fa riscontro l’impugnabilità delle deliberazioni adottate all’esito di ciascuna fase, nonchè, in caso di mancato esercizio della relativa facoltà, l’acquisto di definitività giuridica da parte di tali provvedimenti, che, comportando la conclusione del procedimento, impedisce all’organo di controllo di tornare sulle proprie determinazioni ed all’ente controllato di sollecitarne una rimeditazione.

  Il procedimento di controllo è articolato in una fase di accertamento delle irregolarità e in una successiva verifica delle misure correttive; le deliberazioni adottate all’esito delle fasi sono impugnabili e, se non impugnate, acquistano definitività, precludendo il riesame delle determinazioni già assunte.

• D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 243-quater, comma 5

  In tale contesto, le Sezioni Riunite della Corte dei conti non hanno affatto escluso, in linea di principio, l’ammissibilità della tutela giurisdizionale nei confronti delle deliberazioni adottate ai sensi dell’art. 148-bis cit., avendo anzi richiamato espressamente l’ormai consolidato orientamento giurisprudenziale che estende alle stesse l’impugnazione prevista dal D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 243-qua-ter, comma 5, in ordine alla quale hanno anche ribadito la propria giurisdizione, ai sensi del D.Lgs. n. 174 del 2016, art. 11, comma 6, lett. e), trattandosi di controversia in materia di contabilità pubblica.

  La tutela giurisdizionale contro le deliberazioni di controllo adottate ai sensi dell’art. 148-bis è ammessa attraverso l’impugnazione estesa in via interpretativa secondo il rimedio previsto dall’art. 243-quater, comma 5.

• art. 96, comma 3, c.p.c.

  Ve infine rigettata la richiesta, avanzata dal Procuratore generale della Corte dei conti, di condanna del ricorrente al pagamento di una somma equitativamente determinata, ai sensi dell’art. 96 c.p.c., comma 3, non risultando a tal fine sufficiente la mera inammissibilità delle censure proposte dal Comune, la quale, avuto riguardo anche alle modalità di svolgimento del procedimento di controllo ed al contenuto della Delib. impugnata dinanzi alle Sezioni Riunite in composizione speciale, non può essere considerata di per sè sintomatica della volontà di piegare lo strumento del ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione a finalità devianti rispetto a quelle di tutela dei diritti e degli interessi legittimi per cui è previsto dall’art. 111 Cost., comma 8 e quindi di un abuso del processo, che la sanzione prevista dalla predetta disposizione è volta a reprimere, nell’interesse generale della collettività.

  La mera inammissibilità delle censure non basta a giustificare la condanna per abuso del processo: occorre che la condotta processuale sia indicativa dell’uso dello strumento impugnatorio per finalità devianti da quelle di tutela.

• D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater

  Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater, inserito dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso dello stesso art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

  In caso di esito sfavorevole dell’impugnazione, la Corte dà atto della sussistenza dei presupposti per il pagamento dell’ulteriore contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso, se dovuto.

Massime di principio

• Il rifiuto di giurisdizione ricorre quando il giudice nega in astratto la tutela giurisdizionale di una situazione soggettiva; non ricorre quando dichiara insussistente in concreto una condizione dell’azione, come l’interesse ad agire per mancanza di lesività autonoma dell’atto impugnato. L’eventuale errore nella valutazione di tale condizione è un errore di giudizio, non un diniego di giurisdizione.
• Le deliberazioni delle Sezioni regionali di controllo adottate nell’ambito del procedimento di controllo finanziario sono impugnabili quando concludono le fasi di accertamento delle irregolarità o di verifica delle misure correttive e risultano lesive; la mancata impugnazione nei termini ne determina la definitività e preclude la sollecitazione di un riesame delle determinazioni già assunte.
• Una deliberazione che si limiti a dichiarare inammissibile una richiesta di riesame e a ribadire o prendere atto di quanto già stabilito da precedenti atti definitivi non è autonomamente impugnabile se non produce una nuova lesione della posizione dell’ente controllato.
• La mera inammissibilità di un ricorso non è, da sola, sufficiente a dimostrare un abuso del processo ai fini della condanna prevista dall’art. 96, comma 3, c.p.c.; occorrono elementi che rivelino l’impiego dello strumento processuale per finalità devianti da quelle di tutela.

Come è indicizzato