Cassazione Civile, Sentenza n. 26983/2022 del 14/09/2022

Esito

La controversia

I ricorrenti impugnavano la sentenza della Corte d'appello di Roma che aveva respinto la loro opposizione avverso sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dalla Banca d'Italia per carenze organizzative e di controllo ai sensi del TUB. Il ricorso in Cassazione articolava sei motivi principali: (1) violazione del principio del favor rei e richiesta di applicazione retroattiva della normativa piu favorevole (lex mitior), con richiamo alla direttiva 36/2013/UE e al D.Lgs. 72/2015 e censura di possibile illegittimità costituzionale della norma transitoria; (2) violazione delle norme sui termini procedurali (contestazione immediata, decorrenza dei termini di 90 e 240 giorni, termine di 30 giorni per notifica); (3) genericità degli addebiti e mancata individuazione della responsabilità personale e dell'esimente putativa; (4) violazione dei criteri di graduazione della sanzione e carenza di valutazione degli elementi personali e economici; (5) eccesso di potere e disparità di trattamento rispetto ad altra BCC; (6) carenza di motivazione e istruttoria insufficiente, con specifico rilievo sulla mancata esplicitazione della rilevanza delle condotte.

La decisione

La Corte di legittimità ha rigettato il ricorso in tutti i suoi profili. Ha ritenuto che le sanzioni irrogate ai sensi dell'art. 144 TUB siano di natura amministrativa e non sostanzialmente penale, con la conseguenza che il principio di retroattività della lex mitior e il favor rei non sono applicabili in via generale a tali sanzioni; la pronuncia della Corte costituzionale n.63/2019, che riguarda sanzioni di natura sostanzialmente penale poste dal TUF, non estendeva gli effetti al caso di specie. Sui profili procedurali la Corte ha ritenuto rispettati i termini: la decorrenza dei 90 giorni va valutata con riferimento al visto del Direttore Centrale e il termine di 240 giorni decorre dalla scadenza per le controdeduzioni dell'ultimo notificatario; l'adozione del provvedimento comminatorio è il momento rilevante. Quanto alla genericità degli addebiti, la Corte ha ritenuto che la contestazione fosse sufficientemente dettagliata e che i ricorrenti non avessero dimostrato l'esimente putativa, onere della prova a loro carico. Sulle censure relative alla graduazione della sanzione, alla trasparenza e alla motivazione, la Corte ha ritenuto le censure in parte inammissibili per mancata autosufficienza e, nel merito, infondate: il giudice di merito ha adeguatamente motivato e rispettato i parametri di legge nella commisurazione della sanzione. Anche la doglianza sulla disparità di trattamento è stata dichiarata inammissibile, essendo questione di fatto rimessa al giudice di merito. Il ricorso è stato quindi respinto; i ricorrenti sono condannati alle spese processuali a favore della parte controricorrente e a versare un ulteriore contributo unificato. Spese liquidate: esborsi Euro 200,00 e compenso Euro 7.300,00 oltre IVA, CPA e rimborso forfettario.

Norme richiamate

• T.U.B. art. 144

  La Corte ha ritenuto che le sanzioni previste per carenze organizzative e di controllo ai sensi dell'art. 144 TUB siano sanzioni amministrative e non siano di natura sostanzialmente penale; pertanto non si applica il principio della lex mitior come principio generale.

• TUF art. 187-bis, 187-ter, 187-quater

  La sentenza richiama la giurisprudenza che considera le sanzioni per abuso di informazioni privilegiate e manipolazione del mercato (artt. 187-bis e 187-ter) di natura sostanzialmente penale; tale distinzione giustifica l'applicazione della retroattività della lex mitior in quei casi ma non alle sanzioni TUB in esame.

• Direttiva 36/2013/UE (artt. 70-72)

  I ricorrenti invocavano la disciplina eurounitaria quale fonte che imporrebbe retroattività della normativa più favorevole; la Corte ha però ritenuto che la direttiva non imponga automaticamente l'estensione del principio lex mitior alle sanzioni amministrative non penali come quelle TUB qui rilevanti.

• D.Lgs. n. 72/2015 (art. 6 comma 2 e altre norme transitorie)

  La Corte ha ritenuto infondata la censura di illegittimità costituzionale della norma transitoria che esclude la retroattività nel caso di sanzioni amministrative non penali, richiamando la distinzione operata dalla Corte costituzionale e la natura non penale delle sanzioni TUB.

• Legge n. 689/1981 (artt. 1, 3, 4, 5, 6, 8-bis, 10, 11, art. 14 citato)

  La Corte ha richiamato i principi della legge 689/81: in particolare l'art. 14 in ordine al termine di 90 giorni e l'art. 3 in tema di errore sul fatto (esimente putativa). È stata affermata l'applicabilità della disciplina 689/81 alle sanzioni amministrative e l'onere della prova dell'esimente a carico dell'interessato.

• L. n. 241/1990

  Richiamata in relazione ai principi di trasparenza e motivazione degli atti amministrativi; la Corte ha ritenuto che la motivazione fornita dal giudice di merito fosse adeguata.

• D.Lgs. n. 58/1998 (TUF)

  Riferimenti al TUF sono stati utilizzati per distinguere le fattispecie ritenute dalla giurisprudenza costituzionalmente penalizzanti e soggette a maggiori garanzie (es. artt. 187-bis e 187-ter).

• Codice di procedura civile art. 112

  Invocato dai ricorrenti per omissione di pronuncia; la Corte ha ritenuto che non sussista omissione rispetto ai profili dedotti.

• Codice di procedura civile art. 360, n. 3

  Norma di riferimento per i motivi di cassazione per violazione di legge e vizi di motivazione; la Corte ha analizzato i vari mezzi del ricorso secondo questa norma e li ha respinti come inammissibili o infondati.

• Corte Costituzionale sentenze n. 63/2019 e n. 193/2016

  La sentenza n.63/2019 è richiamata come precedente che ha esteso la tutela della lex mitior a specifiche sanzioni considerate sostanzialmente penali (TUF); tuttavia la Corte ha distinto quel precedente dal caso di specie, richiamando anche la sentenza n.193/2016 che non riconosce una regola generale di retroattività per il diritto amministrativo sanzionatorio.

• Corte EDU e criteri Engel

  La Corte ha richiamato i criteri della Corte EDU (qualificazione giuridica, natura della misura, gravità) per distinguere sanzioni penalmente rilevanti da sanzioni amministrative; applicazione dei criteri ha portato a escludere la natura penale delle sanzioni TUB impugnate.

• D.P.R. 115/2002 art. 13, comma 1-quater

  Norma richiamata per il contributo unificato aggiuntivo che i ricorrenti devono versare in caso di soccombenza; la Corte ha disposto il pagamento del contributo.

Massime di principio

• Le sanzioni amministrative pecuniarie previste dall'art. 144 TUB per carenze organizzative in banca sono, di regola, di natura amministrativa e non sostanzialmente penale; quindi il principio della lex mitior non trova applicazione automatica a tali sanzioni.
• Per verificare se una sanzione sia sostanzialmente penale occorre applicare i criteri Engel della Corte EDU (qualificazione giuridica nazionale, natura e grado di severità della sanzione); solo se emerge natura penalizzante si applicano le garanzie penali come la retroattività della norma più favorevole.
• I termini procedurali (ad es. 90 giorni della legge 689/81) devono essere calcolati tenendo conto degli atti e delle formalità interne (ad es. il visto del Direttore Centrale) e il termine di 240 giorni decorre dalla scadenza per le controdeduzioni dell'ultimo notificatario.
• Nelle contestazioni rivolte a organi di gestione collettiva (es. amministratori bancari) la valutazione può riguardare l'attività complessiva di gestione e non necessariamente una singola condotta puntuale; la specificità degli addebiti va comunque desumibile dall'atto sanzionatorio e dalla proposta allegata.
• L'onere di provare l'esimente putativa (errore sul fatto o convinzione dell'esistenza di una causa di giustificazione) grava sul soggetto che lo invoca; tale valutazione è di merito e difficilmente sindacabile in cassazione se adeguatamente motivata.
• Le doglianze su disparità di trattamento e proporzionalità della sanzione sono, in gran parte, questioni di fatto riservate al giudice di merito e la loro censura in Cassazione richiede adeguata autosufficienza e ricostruzione critica dei passi decisionali impugnati.
• Il giudice dell'opposizione alle sanzioni amministrative ha autonomia nel rimodulare la misura sanzionatoria entro i limiti edittali e non è vincolato a parametri rigidamente predeterminati, purché dalla motivazione emerga il rispetto dei criteri di legge.