Tribunale, Sentenza T-659/20

Applicabilità della direttiva 2014/25/UE al trasporto ferroviario passeggeri in Svezia e diritto di essere ascoltato

La causa riguarda un ricorso per annullamento proposto da SJ AB contro l’articolo 2 della decisione di esecuzione (UE) 2020/1193, adottata dalla Commissione ai sensi dell’articolo 35 della direttiva 2014/25/UE. La controversia si inserisce nella procedura di esenzione dall’applicazione della direttiva nei settori speciali, con specifico riferimento ai servizi ferroviari passeggeri in Svezia.

Parti e contesto fattuale

SJ AB è un’impresa pubblica svedese attiva nel trasporto ferroviario passeggeri, interamente controllata dallo Stato svedese. Nel dicembre 2019 ha chiesto alla Commissione di dichiarare inapplicabile la direttiva 2014/25/UE agli appalti relativi al trasporto ferroviario passeggeri in Svezia, sostenendo che tale attività rientrasse nell’ipotesi di esenzione prevista dall’articolo 11 della direttiva.

La Commissione ha accolto solo parzialmente la richiesta: con l’articolo 1 della decisione ha escluso l’applicabilità della direttiva ai contratti relativi ai servizi svolti in forza di obblighi di servizio pubblico; con l’articolo 2 ha invece mantenuto applicabile la direttiva ai contratti relativi ai servizi ferroviari passeggeri operati commercialmente. SJ AB ha quindi impugnato solo l’articolo 2.

Motivi di ricorso esaminati

La ricorrente ha dedotto sei motivi. I primi due riguardavano la violazione dell’articolo 34 della direttiva 2014/25/UE; il terzo lamentava errori manifesti nella definizione dei mercati rilevanti; il quarto e il quinto contestavano l’analisi della concorrenza diretta; il sesto deduceva violazione del principio di buona amministrazione, del diritto di essere ascoltato e dell’obbligo di motivazione.

Il Tribunale decide di esaminare prioritariamente la seconda parte del sesto motivo, relativa al diritto di essere ascoltato.

Quadro normativo e principi applicati

Il Tribunale richiama l’articolo 41, paragrafo 2, lettera a), della Carta, secondo cui ogni persona ha diritto di essere ascoltata prima dell’adozione di un provvedimento individuale che la riguardi sfavorevolmente. Ricorda inoltre che il diritto di essere ascoltato costituisce un principio generale del diritto dell’Unione, applicabile anche in assenza di una disciplina specifica.

Secondo la giurisprudenza richiamata, tale diritto si estende a tutti gli elementi di fatto e di diritto su cui si fonda l’atto, ma non alla posizione finale che l’amministrazione intende adottare. La violazione dei diritti della difesa comporta l’annullamento solo se, in mancanza dell’irregolarità, l’esito del procedimento avrebbe potuto essere diverso; il ricorrente non deve provare che la decisione sarebbe stata sicuramente diversa, ma solo che tale possibilità non può essere esclusa.

Valutazione del Tribunale sulla violazione del diritto di essere ascoltato

SJ AB ha sostenuto che la Commissione, tra il 2 e il 6 marzo 2020, aveva raccolto autonomamente dati sui prezzi di biglietti ferroviari, aerei e autobus dai siti web degli operatori, utilizzandoli per valutare la pressione concorrenziale dell’aereo sul treno su alcune tratte, nonché per definire il mercato geografico e la concorrenza diretta a livello di tratta e nazionale. Tali dati non erano stati comunicati alla ricorrente prima dell’adozione della decisione.

La Commissione ha ammesso sia di aver raccolto quei dati, sia di non averli trasmessi a SJ AB, sia l’esistenza di errori materiali nei dati e nei calcoli contestati. Ha anche riconosciuto che l’analisi di tali dati poteva aver inciso sulla definizione del mercato e sulle conclusioni relative alla pressione concorrenziale.

Il Tribunale conclude quindi che la Commissione non aveva comunicato alla ricorrente tutti gli elementi di fatto su cui si fondava la decisione. Poiché la motivazione della decisione era basata anche su tali dati, e non solo su quelli contenuti nella domanda di esenzione, non si poteva escludere che, se SJ AB avesse potuto presentare osservazioni, l’esito della procedura potesse essere diverso, almeno con riferimento alla tratta Stoccolma-Göteborg e agli altri profili contestati.

Irrilevanza delle obiezioni della Commissione

Il Tribunale respinge gli argomenti della Commissione fondati sulla ristrettezza dei termini procedurali previsti dalla direttiva 2014/25/UE e dal suo allegato IV, sulla natura pubblica dei dati e sul fatto che l’onere della prova gravasse sulla richiedente.

Pur riconoscendo che la procedura è improntata alla celerità e che la Commissione dispone di poteri istruttori limitati, il Tribunale afferma che tali elementi non possono comprimere il diritto di essere ascoltato. Inoltre, la Commissione avrebbe potuto fissare un termine adeguato per le osservazioni senza violare i termini complessivi della procedura. Anche il fatto che i dati fossero reperibili su fonti pubbliche non esimeva dall’obbligo di contraddittorio.

Decisione e dispositivo

Il Tribunale accoglie la seconda parte del sesto motivo e annulla l’articolo 2 della decisione di esecuzione (UE) 2020/1193. Non esamina gli altri motivi di ricorso, ritenendo sufficiente il vizio procedurale accertato per definire la causa.

Quanto alle spese, la Commissione, rimasta soccombente, è condannata a sopportare le spese del giudizio; il Regno di Svezia, intervenuto a sostegno di SJ AB, sopporta le proprie spese.

Principio affermato

La Commissione, quando adotta una decisione nell’ambito della procedura di esenzione dagli articoli 34 e 35 della direttiva 2014/25/UE, deve consentire all’impresa interessata di prendere posizione su tutti i dati di fatto rilevanti, anche se raccolti autonomamente dall’istituzione e tratti da fonti pubbliche; la mancata comunicazione di tali dati viola il diritto di essere ascoltato e comporta l’annullamento dell’atto se non può escludersi che il suo contenuto sarebbe potuto essere diverso.