Tribunale, Sentenza T-354/21

Accesso ai documenti relativi ad audit e investigazioni della Commissione in materia di controllo della pesca: applicabilità della presunzione generale di riservatezza e interesse pubblico prevalente

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento proposto da ClientEarth AISBL avverso una decisione della Commissione che aveva negato l’accesso a vari documenti concernenti audit e controlli sull’attuazione del regolamento sulla politica comune della pesca in Danimarca e Francia. La controversia si colloca nel quadro del regolamento n. 1049/2001 sull’accesso del pubblico ai documenti e del regolamento n. 1367/2006, relativo all’accesso alle informazioni ambientali.

Fatti e procedimento amministrativo

Il 15 luglio 2020 ClientEarth aveva richiesto l’accesso a tre categorie di documenti: un rapporto di missione congiunta sulla tracciabilità ed etichettatura dei prodotti ittici in Francia; documenti relativi ai sistemi di registrazione delle catture e di convalida dei dati in Francia e Danimarca, compresi audit report finali e decisioni su piani d’azione; e documenti contenenti informazioni di base su procedimenti EU Pilot e d’infrazione collegati all’attuazione del regolamento n. 1224/2009.

Con risposta del 11 settembre 2020 la Commissione aveva concesso l’accesso integrale ad alcuni documenti e l’accesso parziale ad altri, negando però vari audit report. In sede di conferma, il diniego è stato mantenuto per:

• cinque audit report finali relativi alla Danimarca;
• un documento sul follow-up di un piano d’azione riguardante la Francia;
• sei audit report finali relativi alla Francia.

Motivazione del diniego della Commissione

La Commissione ha fondato il rifiuto sull’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, che tutela il fine delle ispezioni, indagini e audit. Per i documenti relativi alla Danimarca ha invocato la presunzione generale di riservatezza riconosciuta dalla giurisprudenza per i documenti inseriti in un fascicolo di infrazione in corso. Per quelli relativi alla Francia ha sostenuto che si trattava di documenti contenuti in fascicoli di indagini preordinate a possibili procedure d’infrazione, allora ancora aperte o in fase avanzata.

Quanto all’interesse pubblico prevalente, la Commissione ha escluso che il regolamento n. 1367/2006 imponesse la divulgazione nel caso di specie, osservando che i documenti non contenevano informazioni relative a emissioni nell’ambiente e che il ricorrente non aveva dimostrato un contributo specifico al dibattito pubblico o ad altre esigenze prevalenti.

Questioni sollevate

Il Tribunale ha esaminato due motivi principali:

• l’asserita errata applicazione dell’eccezione relativa alla protezione del fine delle ispezioni, indagini e audit, nonché un difetto di motivazione;
• l’asserita erroneità della conclusione secondo cui non esisteva un interesse pubblico prevalente alla divulgazione, con ulteriore dedotta carenza motivazionale.

Normativa rilevante e coordinamento tra regolamento n. 1049/2001, regolamento n. 1367/2006 e Convenzione di Aarhus

Il Tribunale ha ricordato che il regolamento n. 1049/2001 si applica anche alle richieste di accesso a informazioni ambientali, ma con le specificità del regolamento n. 1367/2006. L’articolo 6, paragrafo 1, di quest’ultimo prevede una presunzione di interesse pubblico prevalente per talune informazioni relative alle emissioni nell’ambiente, ma esclude espressamente dal proprio ambito le indagini, in particolare quelle concernenti possibili infrazioni del diritto dell’Unione.

Il Tribunale ha quindi affermato che:

• la Convenzione di Aarhus e il regolamento n. 1367/2006 impongono un’interpretazione restrittiva delle eccezioni, ma non una lettura più rigorosa di quella già imposta dalla giurisprudenza sul regolamento n. 1049/2001;
• l’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 1367/2006 non incide sul regime delle indagini precontenziose e non esclude la possibilità di applicare una presunzione generale di riservatezza.

Ragionamento della Corte sulla presunzione generale di riservatezza

Il Tribunale ha ribadito che le istituzioni possono basarsi su presunzioni generali di riservatezza per categorie di documenti quando la divulgazione di tali documenti rischia, in via generale, di compromettere l’interesse protetto dall’eccezione invocata. Tali presunzioni hanno carattere eccezionale e devono essere interpretate restrittivamente, ma consentono di non procedere a un esame individuale di ciascun documento.

In materia di procedimenti d’infrazione, la giurisprudenza riconosce una presunzione generale per i documenti relativi alla fase precontenziosa, sia formale sia informale, compresi quelli connessi all’EU Pilot. Questa presunzione è giustificata dall’esigenza di preservare il clima di fiducia tra Commissione e Stato membro, necessario per tentare una soluzione concordata delle violazioni.

Il Tribunale ha respinto l’argomento secondo cui la natura ambientale dei documenti impedirebbe per principio l’uso di tale presunzione. Ha inoltre osservato che il fatto che i documenti fossero stati specificamente identificati e fossero pochi non incide sull’applicabilità della presunzione generale.

Applicazione ai documenti relativi alla Francia

Per i documenti 2.7-2.13, il Tribunale ha ritenuto che la Commissione avesse descritto in modo sufficientemente preciso le indagini in corso e lo stato avanzato delle stesse. Tali documenti risultavano inseriti in fascicoli di indagini preordinate alla possibile adozione di lettere di messa in mora nei confronti della Francia, e quindi a una potenziale apertura di procedimenti d’infrazione non meramente ipotetici.

Il Tribunale ha valorizzato il fatto che, al momento della decisione impugnata, i servizi della Commissione stavano consultando il Collegio dei commissari con l’obiettivo di adottare lettere di messa in mora. Ha quindi concluso che la Commissione poteva legittimamente considerare i documenti coperti dalla presunzione generale di riservatezza.

Interesse pubblico prevalente

Sul secondo motivo, il Tribunale ha ricordato che spetta al richiedente dimostrare circostanze specifiche che rendano prevalente l’interesse alla divulgazione. Nel caso di specie, ClientEarth aveva invocato tre profili:

• la partecipazione al processo legislativo di revisione del regolamento n. 1224/2009, con finalità di tutela della salute umana e dell’ambiente;
• la protezione dei consumatori, in relazione alla correttezza delle informazioni sui prodotti ittici;
• la buona amministrazione dei fondi UE, inclusi quelli del Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca.

Il Tribunale ha ritenuto tali argomentazioni troppo generiche. In particolare, ha osservato che l’esigenza di partecipare al dibattito legislativo, pur comprensibile, non basta da sola a prevalere sull’eccezione; altrimenti, l’eccezione stessa sarebbe svuotata di contenuto. Analogamente, le considerazioni sulla tutela dei consumatori e sulla buona gestione dei fondi pubblici non erano suffragate da elementi specifici idonei a dimostrare un interesse pubblico prevalente.

Esito e dispositivo

Il Tribunale ha respinto entrambi i motivi di ricorso, ha negato la richiesta di misura istruttoria volta alla produzione dei documenti e ha confermato il diniego di accesso della Commissione. In applicazione dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, ha condannato ClientEarth alle spese.

Principi affermati

La pronuncia conferma che:

• la presunzione generale di riservatezza può applicarsi ai documenti inseriti in fascicoli di indagini precontenziose relativi a possibili infrazioni del diritto dell’Unione;
• tale presunzione non è esclusa dal solo fatto che i documenti abbiano contenuto ambientale;
• il regolamento n. 1367/2006 e la Convenzione di Aarhus non impongono, in questo ambito, un regime di accesso più favorevole rispetto a quello già previsto dal regolamento n. 1049/2001;
• l’interesse pubblico prevalente deve essere dimostrato con elementi specifici e non può essere fondato su esigenze generali di trasparenza, partecipazione o controllo diffuso.